曲玉萍 刘思萌 (长春师范学院政法学院,吉林 长春 130032)

我国老年人监护的法律问题

曲玉萍 刘思萌 (长春师范学院政法学院,吉林 长春 130032)

老年人;监护;监护制度

如何切实保障老年人的合法权益,对我国乃至世界各国都是个具有深远意义的重要课题。本文从我国国情入手,分析老年人监护的法理基础,针对老年人监护法律制度存在的不足,提出建立老年人监护法律制度的对策,以期对解决我国人口老龄化问题有所裨益。

1 老年人监护的法理分析

1.1 老年人监护的法律性质 监护起源于罗马法,罗马法将其定义为“市民法所赋予和允许的对那些因年龄原因而不能自我保护的人给予保护所行使的权威和权力”〔1〕。现代社会的监护是指对由于精神、身体和智力状况以及年龄等原因在法律上需要特别保护的人给予帮助的法律制度。我国民法上的监护是监督和保护无民事行为能力和限制民事行为能力的未成年人和精神病人合法权益的制度。可见,人类社会设置监护制度的宗旨是为了保护行为能力欠缺的人的利益。对于老年人这一庞大的社会群体,设立监护的主要目的是最大限度地保护弱势老年人的权益,维持老年人生活的正常化,体现法律以人为本的精神。老年人监护具有权利和义务相统一的性质:一方面,监护作为一种法律制度,从权利与义务相一致的原则来看,监护人在履行了一定义务后,必然要享有法定的权利。另一方面,随着家庭养老和社会养老的结合,老年人的监护人必然由家庭成员和监护机构分担,而监护机构对老年人的监护义务是以在法律上享有监护的权利为前提的。

1.2 老年人监护的客观基础 资料显示,2000年我国 65岁以上的人口数为 8 550万人,占总人口数的 6.6%;2020年将达到1亿 5 647万人,占总人口数的 12%;2030年将达到 2亿1 596万人,占总人口数的 17%,届时中国将成为世界第一大老年型国家〔2〕。老年人口基本可分为两个部分,一是低龄老人,年龄在 65～74岁,他们虽然退出了社会劳动领域,但身体基本健康,能够正常生活。二是高龄老人,年龄在 75岁以上,他们处于社会弱者地位,日常生活一般需要他人照顾。目前我国家庭养老功能弱化和社会养老制度不完善,无法满足老年人的客观需求。加强老年人监护工作,无疑是解决问题的一个很好途径。一方面,建立老年人监护制度,从法律层面上设置相应的保护措施,必然会在一定程度上弥补我国因国力不足、社会保障体系不完善而对老年人的人身和财产权益保护不足的缺陷。另一方面,建立老年人监护制度,使老年人摆脱家庭养老功能弱化的现状,老年人的生活照料、财产管理、精神慰藉更可能求助于他人或社会。

1.3 老年人监护的社会价值 联合国倡导要“建立不分年龄人人共享的社会”。老年人因身体机能退化所引起的行为不便和精神上的障碍,被视为弱势群体。在现实生活中,有的老人猝死家中数日未被发现、因患轻度痴呆而无人照料、因心理影响导致犯罪等问题的出现,既说明老年弱势群体的基本权益没有得到很好的保护,又与和谐社会不容。国务院副总理回良玉指出:“认真解决好老年人的实际问题,妥善处理涉及他们切身利益的各种矛盾,切实保障他们的合法权益,是构建社会主义和谐社会的重要内容,是社会文明进步的标志”〔3〕。老年人因其生理和社会原因,在同等条件下无法平等地实现其个人权利,这个时候只能借助于国家和社会力量的帮助。而建立老年监护制度,可以在保障老年人各项基本权利的同时,使老年人像平常人一样有尊严的生活,为老年人参与社会活动提供必要的条件。这既是社会法治力量的体现,也是对社会人道主义的弘扬,是我国社会文明、进步的重要表现。

2 现行法律制度对老年人监护的不足

我国虽有老年人权益保护方面的法律法规,但在老年人监护这方面,缺少直接的法律制度规定,只能间接适用成年人监护制度。目前的成年人监护制度,又不能为老年弱势群体提供充分的保护和救济。

2.1 立法理念落后 我国民法规定的成年人监护方式有两种,一是法定监护,由法律对监护作出硬性规定,二是指定监护,由法院决定监护的设置。两者都体现了公权力对监护制度的介入,缺乏对被监护人本人意思的尊重。在现实中,许多需要监护的老年人并没有完全丧失意思能力,在决定有关监护事务时,不能听取被监护老年人的意见,显然违背了民法意思自治的基本理念。另外,我国民法规定的成年人监护对象,过于偏重精神障碍者的生理状况所导致的意思能力欠缺对他人和社会的影响,对意思能力薄弱的残障者采用强制的保护措施,不问其行为能力存余程度差异,一概先行剥夺行为能力,漠视了对障碍者自主意志和平等地位的保护。高龄老人的判断能力是随着年龄的增长渐次衰弱,若一律适用无行为能力人和限制行为能力人两种情况,就不能充分尊重被监护老年人的自我决定权,这也与国际社会有关身心障碍人福利方面的“维持生活正常化”和“对自我决定权的尊重”新理念相悖。

2.2 监护制度不完善 我国现行《民法通则》第 16条至第 19条和《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见 (试行)》(以下简称《民通意见》)第 10条至第 23条是关于监护制度的主要规定和解释,其中成年人监护制度的缺陷主要表现为:

2.2.1 受监护的对象范围过窄 《民法通则》有关受监护成年人的范围仅限于精神病人一种,《民通意见》将监护对象扩展为包括痴呆者,但缺乏对精神衰弱人、酗酒成病者、吸毒用毒成病者以及身体上有缺陷残疾成年人的保护,尤其是将那些无法全部或部分处理自己事务的老年人排除在监护范围之外,难以实现监护制度对老年人的保护作用。另外,我国目前对成年人行为能力欠缺采取宣告制度,宣告的程序通过《民事诉讼法》规定的特别程序来完成,成年精神病人可以被宣告为无行为能力与限制行为能力人,对轻度痴呆、智力障碍或精神障碍以及因身体上的障碍不能处理自己事务的老年人缺乏保护,这类老年人尚未达到司法鉴定上的痴呆病人,这一类人的比例将随着老龄化社会的进程越来越高,把这些老年人纳入到成年人监护的范畴非常紧迫。

2.2.2 监护人的选任不合理 就监护人的顺序而言,《民法通则》第 17条规定为:配偶;父母;成年子女;其他近亲属;关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任,经精神病人的所在单位或住所地的居民委员会、村民委员会同意的。此条规定不现实:老年人的配偶同属老年人,也许正处于需要监护的状态,要其作为监护人显然在实践中行不通;老年人的父母就更不用说了;对子女而言,他们既要肩负抚幼重任,又面临工作压力,再承担父辈甚至祖辈的保护之责确实勉为其难。就监护人的资格而言,《民法通则》规定监护人须“有监护能力”,《民通意见》第 11条对监护人的“监护能力”作了进一步的规定,即从身体健康状况、经济条件以及与被监护人在生活上的联系状况等因素考虑,没有考察监护人的道德品质、文化水平、地理位置等因素,难以保证监护人尽职尽责。此外,对法人、组织担任监护人没有规定具体的操作办法,缺乏可行性。

2.2.3 监护机制不健全 一是监护的种类单一,未体现出不同人群行为能力的层次区分。设立监护是由被监护人的年龄、智力发育程度、精神状况、生活自理能力、品行修养等多重因素决定的,而我国民法对成年人监护的“两分法”忽略了其他应予以考虑的合理因素,也造成了对被监护人未加区分地进行资格限制的后果,这种笼统的规定非常不利于满足现实生活中不同健康状态下的老人需求。二是监护人的权利与义务不协调,不利于调动监护人履行监护职责的积极性。我国民法对监护人的义务作了详细的规定,而对监护人享有的权利却未有实质的规定,导致在实践中频繁出现监护人难找,法定监护人相互推诿,指定监护人不服指定等情况,更难保证其认真履行监护职责。三是缺少专门的监护监督机构,对监护人的监督不力。我国目前不管是成年人监护还是未成年人监护,都没有在立法上明确专门的监护监督机关,这样一来当监护人出现消极行为时,除了可要求更换监护人外,便无法救济。特别是随着老龄化社会的到来,对于孤寡老人和空巢老人来说,不设立专门的监护监督机构,老人的合法权益难以保障。

3 建立老年人监护法律制度

基于以上分析,笔者认为,建立我国的老年人监护制度是加强老年人监护的良策。所谓老年人监护制度,是指不能全部或部分处理自己事务的老年人设立监护人,对其人身、财产和其他合法权益进行照护和管理的一项民事法律制度。

3.1 老年人监护制度的立法理念 监护是民法规定的一项基本制度,设立目的是为实现权利平等,为意思能力欠缺者正常参与民事生活创造条件。民法是确认和保护个人自由的法律,这种自由相对于公权力的行使而言,是免受干预的消极自由,相对于个人事务的处理而言,是自主决定的积极自由。近年来,国际社会关于身心障碍人福利方面倡导的所谓“维持生活正常化”就是不将身心障碍人与我们普通社会成员隔离开来,而应让他们全方位地参与社会活动,过普通人的生活;所谓“对自我决定的尊重”就是让被监护人借监护人之手,依本人的意思融入普通人的正常社会,并有权对本人基本生活有自主决定权〔4〕。因此,我国老年人监护制度的建立,首先必须符合意思自治的民法理念,充分尊重被监护老年人尚存的意思能力;其次要体现尊重人权,尊重受监护成年人的自我决定权和维持其生活正常化的人本思想,充分尊重被监护老年人的自我决定权,转变监护职能,由传统的接管和约束转变为现代的监督和照顾,体现更多的人文关怀。保证个人自主决定实现的制度是符合人性的制度,也是最有生命力的制度。

3.2 老年人监护制度的立法改革建议 建议在未来的民法法典中明确规定老年人监护或以单行法的形式作为对老年人监护的补充,建立新的老年人监护制度。

3.2.1 明确界定监护对象 中国《民法典》建议稿亲属编第179条规定了成年人监护有关问题,比起原来只有对未成年人的监护和对精神病人的监护已经有了很大进步,吸收了理论界的最新成果,但这种提法并不适应老龄化社会的需要。笔者认为,应该将老年人从成年人监护对象中分离出来,单独作为一种新的监护对象,将无法全部或部分处理自己事务的老年人列为单独的监护对象。老年人监护制度界定的监护对象不仅将精神病人、精神衰弱人、酗酒成病者、吸毒用毒成病者等纳入到保护范围之内,尤其重要的是应将因高龄而无法全部或部分处理自己事务的老年人列为保护的对象,对这部分老人的保护以辅助他们处理身体照料和财产管理为限。

3.2.2 监护人选任应合情理 监护人只能由自然人或专门的社团组织来担任,这是各国的通例。我国立法规范监护人的选任条件时,应当尊重老年人的意愿,被监护的老年人可以提议选任或不选任的人选,在不损害其利益的情况下应满足其要求。监护人的产生根据应为三种:意定监护、法定监护和指定监护。其中由意定监护确定的监护人优先,即对老年人在具有完全判断能力的前提下,预先选定监护人,并赋予其对本人丧失判断能力之后的关于本人监护事务的全部或者部分代理权的做法,法律应该予以尊重。改革法定监护和指定监护:法定监护应取消有关监护顺序的规定,由法官根据实际情况,在分析各种利弊的基础上为老年人选任合适的监护人;应废除由单位、居委会、村委会、民政部门充当监护人这种形同虚设的规定,因为这些组织中没有专门从事监护工作的人,各个组织间还容易互相推诿;建议设立专门的监护机构,配备专业的监护人员,如果没有可以选作监护人的亲属或其他利害关系人,就由法定监护机构担任监护人;社会应组织建立一些慈善机构、基金会法人、志愿者组织作为法定监护机构,应特别鼓励慈善性机构或志愿者组织担任老年人的监护人。自然人担任监护人的,除考虑身体健康状况、经济条件,以及与被监护人在生活上的关系状况等因素外,还要考虑监护人的职业、经历、道德品质、文化水平、监护的意愿等因素,以确保监护人认真履行监护职责。法人担任监护人的情况下,法院明确指定担任监护人的法人的职员,以便于监护事务的实际落实。

3.2.3 监护内容体现权利义务的一致性 考虑到老年人的特殊性和监护人的广泛性,除意定监护中当事人约定的监护人和老年人双方的权利和义务外,在立法中还应规定监护人的义务和权利。监护人的义务主要是照顾被监护人的日常生活,保护和管理被监护人的财产,保护被监护人的其他合法权益,重视对老年人的法治道德教育,监护人不履行监护义务或侵害被监护人的合法权益的应当承担责任等。监护人应享有的权利:报酬请求权、辞任和拒任权、代理权和同意权等。老年人监护是一项繁重的工作,为了鼓励监护人更好地履行职责,应借鉴其他国家的做法,赋予监护人一定的报酬请求权。鉴于子女对父母有赡养的义务,出于对传统道德、伦理亲情的维护,子女担任老年人的监护人时,应以无偿的方式进行;近亲属和其他人或法人担任监护人时应享有报酬请求权,其报酬应从被监护人的财产中支付,被监护人的财产不足支付的,以从政府财政、社会福利基金中领取。老年人监护是一项期限较长的工作,当监护人由于任务繁忙或者行为能力下降等原而不能履行监护职责时,法律应赋予其辞任和拒任的权利,以减轻监护人的负担,同时避免给被监护人带来的不利影响。监护的辞任或者拒任应当具有正当理由,无正当理由拒任或辞任的,法院应对其进制裁,如判处一定数额的罚款,给被监护人造成损失的还要赔偿损失。

3.2.4 确立监护监督人制度 监护监督人是对监护人的监护活动负监督之责的人。一些大陆法系国家,如日本、法国、德国都有此设置。监护监督人主要职责是监督监护人善意良好地履行监护义务,对监护人危害被监护人人身、财产权益的行为及时向法院报告,在监护人出现消极资格情况时,请求法院撤换,监护监督人由监护权力机关产生。监护权力机关是代表国家处理监护事宜并对监护行使监督权的机关。日、法、德等国的监护权力机关都为司法机关。根据我国的实际情况,应在人民法院内部设立专门机构,统一管理监护事宜。监护权力机关主要负责有关监护成立的登记管理、监护监督人的选任与撤销、监护人财产目录制作与移交的审查等工作。

综上所述,在我国社会人口老龄化加剧、人权意识张扬的现实情况下,构建符合现代监护理念的老年人监护制度,让法律更全面地介入老年监护关系,更多地尊重被监护老年人的意志,更细致地区分被监护老年人的需求,为生活中的老年弱者提供更人性化的保护和支持,确保他们与其他人平等地实现法律赋予的权利,既是历史潮流使然,也是和谐社会所需。

1 李 霞 .监护制度比较研究〔M〕.济南:山东大学出版社,2004:1.

2 陈杏铁,张正义 .老年社会工作〔M〕.北京:中国人民大学出版社, 2000:5-6.

3 回良玉 .在全国老龄委第七次全体会议上的讲话〔C〕.北京:2005, 2,22.

4 渠 涛 .中日民商法研究(第一卷)〔M〕.北京:法律出版社,2003: 387.

〔2010-05-12收稿 2010-06-02修回〕

(编辑 袁左鸣)

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1005-9202(2010)16-2388-03

曲玉萍(1963-)女,教授,主要从事法学教学与研究。