张龙林

1943年1月11日,中美签署《关于废除美国在华治外法权及处理有关问题之条约》(简称《中美新约》或新约),美国在华不平等条约体系全面崩溃。新约第2条废除 1901年《辛丑条约》及相关权利,其中包括庚子赔款的未付款项总额约 8,460,000美元,但新约没有对庚款的余留问题做出明确规定,主要包括两方面内容:以退还庚款支付的“中华教育文化基金会”(the China Foundation for the Promotion of Education and Culture,简称中基会)应否继续存在?以及中国政府以庚款为担保的各类借款应否继续偿付?其中第一个问题引发了当时中美关系的一场冲突和交涉。学界尚无对此问题的专门研究①相关研究主要集中在美国两次退还庚款的经过、中基会对近代中国科学的影响方面,如杨翠华:《中基会对文化的赞助》,台北:中央研究院近代史所专刊,1991年。宓汝成:《庚款“退款”及其管理和利用》,《近代史研究》1999年第6期。崔志海:《关于美国第一次退还部分庚子赔款的几个问题》,《近代史研究》2004年第1期。学术史参见 Michael H.Hunt,the American Remission of the Boxer Indemnity:A Reappraisal,the Journal of Asian Studies,Vol.31,No.3(May,1972),pp.539-559.,本文旨在通过考察中基会存废之争,揭示《中美新约》对抗战后期中美关系的重要影响。

一、中基会存废之争的缘起与三方基本立场

中基会成立于1924年9月,是中美两国协议、指定专人负责与支配美国退还第二次庚款余额的管理机构②任鸿隽:《十年来中基会事业的回顾》,《东方杂志》第32卷第7号,1935年。。中基会对近代中国科学的发展、中美文化交流与合作做出了大量贡献,但由于其建立在不平等条约基础之上,因此不可避免地受到 20世纪 20年代以来国权收复运动的冲击。北伐战争后不久,南京国民政府便主张由中国教育部领导和监督中基会的运作,在此压力下,1929年1月4日中基会修改章程并改选蔡元培、蒋梦麟为董事长和副董事长③梁碧莹:《近代中美文化交流研究》,广州:中山大学出版社,2009年,第69页。。这次改组固然增强了中基会的“中国化”色彩,却难以根除其固有的“国耻”含义,这是中基会与近代中国废约运动之间难以调和的内在矛盾。

中基会存废之争缘起中美两国撤废治外法权的交涉。1941年5月底,美国国务卿赫尔(Cordell Hull)与中国外交部长郭泰祺宣布于战争结束后废除美国在华不平等特权①《外交部长郭泰祺自华盛顿致外交部告以与美外长关于废除不平等条约事之换文内容大旨电》(1941年5月25日),林泉:《抗战时期废除不平等条约史料》,台北:正中书局,1983年,第514页。。珍珠港事件后,中美两国基于反法西斯战争的共同需要,决定将“战后废约”提前到战时进行,并于1942年10月10日由美方公开声明,立即、主动地撤废在华治外法权及其相关权利②《美国国务院发表准备与我谈判缔结一美国政府立时放弃在华治外法权及解决有关问题之条约声明(译文)》(1942年10月10日),赖德炎选编:《〈中美、中英平等新约签订经过〉史料选辑》上,《近代中国》1993年第97期,第48页。。在随后缔结《中美新约》的谈判中,美方决定废除不平等条约的集大成者——《辛丑条约》及其相关权利,以增强新约的平等互惠色彩,此举得到国民政府的赞许,但由于谈判过程较为仓促,双方仅确立了废除庚款的基本原则,而未暇提出全盘解决庚款余留问题的具体方案,这为中基会存废之争埋下了伏笔。

国民政府关于中基会存亡的争议,早在1941年5月赫尔与郭泰祺宣布战后废约后不久,便已经出现。财政部次长俞鸿钧主张继续保留,他认为庚款因《辛丑条约》而起,而该约的客观环境早已发生变更,所以庚款毫无继续存在的理由,我国所承负的赔款义务自应连带取消,但庚款举办的事业如中基会,政府应另以他法进行维护,不因其取消而受影响,当然这“应以内政眼光自动处理,绝非条约上或国际协定上之束缚”。至于与此相关的债权债务关系,应“一本吾民族信义之方针,继续整理,逐渐清偿,自当不使其因不平等条约之取消而稍受影响也”③俞鸿钧:《不平等条约与中国外债》,财政科学研究所、中国第二历史档案馆编:《民国外债档案资料》第2卷,北京:档案出版社,1992年,第392页。。与此有所不同,另一位财政部官员尹任先倾向于废弃中基会,理由是战后美国对中国自办教育文化事业必会充满信心④《尹任先撰“战后外债部分资料之检讨”》,《民国外债档案资料》第2卷,第408-409页。。俞鸿钧没有点明为何中基会应继续存在,从其评估意见中推测,他大概认为该组织对于中美教育文化交流具有积极意义。不过,此时距废约成功尚有一段距离,分歧没有充分暴露出来。此后在新约酝酿及谈判期间,国民政府没有过多关注中基会问题,仅由驻美大使馆参赞刘锴于1942年10月26日向美方询问新约对庚款的影响,负责接洽的美国国务院远东司司长助理艾其森(George Atcheson)声称:既然美国决定放弃该条约,所有相关权利即予停止,庚款自然包括在内⑤U.S.Department of State,ed.,Foreign Relations of United States(FRUS),1942,China,Washington D.C.:United States Government Printing Office,1956,pp.337-338.。双方对这个模棱两可的看法未再深究,以庚款为基础的中基会究竟何去何从,进入议事日程却又悬而未决。

就中基会而言,1942年“双十节”美方声明公布后,该组织意识到存亡绝续已迫在眉睫,于是率先采取行动以求影响事态的走向。饶有意味的是,中基会的努力方向不是从国民政府开始,而是先以寻求美国政府的支持为突破口,这或许与该组织的亲美倾向有关,但在更大程度上应来自它的一个基本判断:在此问题上,美国与中基会有更多的共同利益。中基会“中国委员会”⑥1941年4月18日,香港召开中基会第17次年会决定:为防止因美日开战而中断该会联络,在华、在美董事可分别组织“紧急委员会”(后改为“非常时期委员会”),财政委员会在美事务由全体在美董事会同纽约财政顾问委员会处理。1942年初,胡适被选为中基会特别驻美委员会主席;同年1月18日,翁文灏当选中国委员会主席。杨翠华:《中基会对文化的赞助》,台北:中央研究院近代史所专刊,1991年,第43页。主席、经济部长翁文灏先是致电“特别驻美委员会”主席胡适,希望他同美方商议废约后该会地位问题,后者随即与美国务院政治顾问亨培克(Stanley K.Hornbeck)进行了初步讨论⑦FRUS,1943,China,Washington D.C.:United States Government Printing Office,1957,p.701.。继而于12月9日由特别驻美委员会委托刘锴,征询美国国务院对以下问题的意见:(1)新约生效后,中国政府是否有义务继续向中基会支付剩余庚款?总数约 500万美元,该支付行为已因战事而暂时中止;(2)倘若继续支付,中国政府是否按照战前程序,由美方转交中基会?接受问询的艾其森随即与政治顾问助理希斯(Alger Hiss)以及法律顾问哈克沃斯(Green H.Hackworth)进行研究,通过参照 1925年7月16日柯立芝(Calvin Coolidge)总统令①FRUS,1925,Vol.1,Washington D.C.:United States Government Printing Office,1940,pp.935-937.,艾其森“非正式”地认为,虽然新约将取消美国与庚款相关的所有权利,并将终止美国在移交庚款时的中介地位,但不应影响中国政府同中基会的关系,不应影响总统令所体现的中国对中基会的任何义务。此时此刻,中基会如愿以偿地获得了美国政府的口头支持。

如果将上述艾其森与刘锴的两次谈话结合起来看,美方提出的是一个自相矛盾的立场:庚款应当废除而中基会应继续存在。既然新约废除了庚款,以庚款支付的中基会怎能继续存在?既然新约取消了美国政府与庚款的关系,为何柯立芝总统令依然有效?尤其需要注意的是,艾其森特别声明其意见是“非正式”性质的,这显示出他在寻找法律依据时的牵强,事实上也暴露了他的真实想法——维系中基会符合美国的长远利益,这无疑与 1924年美国政府通过设立中基会以进行“文化投资”②王树槐:《庚子赔款》,台北:中央研究院近代史所专刊,1985年,第291页。的主要考虑是一致的。

二、新约签订后中基会争取生存的努力及失败

《中美新约》缔结后,中国社会普遍视之为实现民族独立、平等的重要标志,各界对新约积极意义的宣传和庆祝盛极一时,固然“因为各人的立场不同,有的在欢欣,有的在警惕,有的在妒视,有的在恐惧,在每个人的心上却都有着反应的波纹。因为它与人们的命运,是发生着密切的关联的”③朱宗璧:《庆祝新约》,《现代西北》第4卷第2期,1943年。。在此背景下,国民政府内部针对中基会存留与否的争论渐趋白热化,两种针锋相对的观点被提了出来。以教育部长陈立夫为首的一批官员包括孙科、蒋廷黼等,主张乘此机会将一切带有国耻色彩的东西统统铲除,中基会“原经办事业改由教育部接办,或另设机关办理,直隶教育部”。另一派以翁文灏为代表,则想保留这个与美英进行文化联系的组织,作为将来进一步合作的基础。表面上看,争论在铲除国耻和促进中美合作两个观点之间进行,似乎仅停留在哪种办法更有利于国家利益这一层面上,但实际上正像中基会成员任鸿隽所总结的,各派“骨子里面,自不免有欲借此时机以消除异己、扩充势力的”④任鸿隽同时注意到,另有宋子文为代表的中间派,主张利用原有庚款资金维系中基会运转。《任鸿隽致胡适》(1943年2月8日),中国社科院近代史研究所中华民国史编写组:《胡适往来书信选》中,北京:中华书局,1979年,第555-556页。。

由于陈立夫等收回“文化租界”⑤陈立夫:《成败之鉴》,台北:正中书局,1994年,第252页。的声浪汹涌一时,翁文灏非常希望借助美国政府的外交渠道,来迫使国民政府做出有利于中基会的决定。然而,美方的态度在新约签订后出现微妙变化。美国国务院一面为新约赢得了中国社会的广泛赞誉而欣慰,另一面也注意到驻华大使高思(Clarence Gauss)时时提醒的中国日益增强的民族主义倾向⑥Gauss to Hull,October 28,1942,No.793.003/1001,U.S.Department of State Decimal Files,Record Group 59,National Archives,Washington D.C.,担心在中基会问题上的过多干涉可能会葬送刚刚树立的良好形象,势必得不偿失。在与本国财政部及英国政府接触后⑦1943年1月14日高思建议参考英国政府的立场,随后赫尔发现英方立场十分相似。FRUS,1943,China,pp.702-703.,赫尔做出了两点决定:(1)废除《辛丑条约》的“任何及所有的权利”,意味着包括中国政府与此相关的庚款义务,美方将以此来解释新约第2条款。(2)新约生效后中方与中基会的关系,是它们之间的事情,美方不应主动对此发表看法,只是在有中国官员、中基会代表询问时,才可按照上述原则“非正式”地说明。显然,这不意味着美国政府会放弃对中基会存留的干预,美国国务院维系中基会的立场没有变化,赫尔的不主动表态是有底线的。

美方的支持但不主动表态策略,使得中基会陷入腹背受困的窘境,不得不在两条战线上同时抗争。一方面,特别驻美委员会于1943年2月8日,委派中基会创始人之一施肇基博士继续游说美方。施肇基采用了动之以情与晓之以理两个办法:首先,他回忆 1925年自己作为中国驻美大使参与设立中基会的经过,该组织的初衷是作为永久基金延续下去,长期以来它已成为美国政府自由、慷慨的象征。其次,施肇基发表了一个新观点,认为退还庚款是中基会的财产,是美国直接给予基金会的一个礼物,也是中国法律下的一个合法团体,因此中国政府无权接管该项基金,正如不能剥夺其他任何法人的财产一样。这个自圆其说的见解有其合理之处,但它剥离掉了中基会所固有的“国耻”含义,也忽略了它与新约不符的事实,应该说是相当片面的,就连负责接洽的美国务院远东司司长汉密尔顿(Maxwell M.Hamilton)也颇感意外。施肇基的游说无果而终,特别驻美委员会只得以口头援助鼓励翁文灏:“此间同人均主张中基会仍宜继续存在,对基本组织章程不宜改变。而当年中美政府协定之退还条件尤宜信守,以保其法律连续性,并为中美教育文化保留一个历史的联系。”①胡适、施肇基:《致翁文灏并转任鸿隽电》,季羡林编:《胡适全集》第24卷,合肥:安徽教育出版社,2003年,第598页。

另一方面,中国委员会竭力对抗国民政府内部的反对意见。鉴于此问题由外交、财政及教育部会商解决,翁文灏积极寻求各部首脑的帮助,孙科放弃原先立场改为明确支持,宋子文还表示力争说服蒋介石,而孔祥熙虽倾向于赞同,但似乎不够坚决②孔祥熙在1943年1月14日曾告诉清华大学校长梅贻琦:“清华以后借款不必提庚款,因新约成立后庚款即已取消矣。”这说明此时他偏向于第一种观点,参见《梅贻琦日记》,北京:清华大学出版社,2001年,第485-486页。据赫尔记载,1944年行政院宣布解散中基会时,孔从美国连发数封电报,似乎此时又对此决议表示反对。FRUS,1944,Vol.6,Washington D.C.:United States Government Printing Office,1967,p.1162.。与此同时,翁文灏将中基会历史、事业及未来工作计划写成千字说贴,分别呈送该三部以求施加影响。在行政院 1943年度第23次会议上,两种立场发生激烈冲突,争执的焦点在于中基会应否存在?以及该组织应否接受国民政府的干预?三部联合建议书认为,中基会应在事实上继续存在,但庚款支付应以新约生效为截至,至于中基会的基金来源可用捐赠形式解决。应该承认,建议书切中了中基会去留问题的关键,既削弱了该组织的国耻色彩,又保全了中美文化合作的种子,蒋介石、宋子文及孔祥熙均表示赞同。但以教育部为代表的“CC系”坚决抵制,认为基金会的延续与新约后中国完全平等的新地位不相符合,而如果中基会继续存在,则应依照政府的权限划分,赋予教育部董事会成员的地位,或由该部任命一位董事。其中以陈立夫的态度最为强硬,他甚至完全反对联合建议书的立场,主张解散中基会,并将其职能移交教育部管辖。尽管最终决议的结果是采纳建议书的立场,但正如英国驻华大使稍后向美驻华使馆代办范宣德(John CarterVincent)所预言的那样,教育部提出的要求会制造相当的麻烦③FRUS,1943,China,p.707.。

事态的发展进一步表明,缺乏美国官方支持的中基会无法赢得自我生存的机会。三部协商因教育部的成见而毫无进展,财政部的反应并不积极,外交部则沿用中基会的老办法,希望美国政府参与进来,用外交压力打破僵局,宋子文于同年4月1日指派驻美使馆商务参赞李侃拜访远东司,但负责接待的艾其森不过重复了国务院前此的立场④FRUS,1943,China,pp.708-709.。为改变被动局面,翁文灏一面指示特别驻美委员会,约请在美出席布雷顿货币会议的孔祥熙研讨办法,一面与胡适为“是否续为坐视,抑联名函陈”反复商议,最后决定将中基会创立时的中美换文誊写下来,呈送三部以备参考⑤耿云志:《胡适年谱》,香港:中华书局,1986年,第180页。,这大概包含有解散庚款机构将破坏中美关系的警告意味。然而这些微弱努力在陈立夫等的反对下难以奏效,行政院不愿明确表态,中基会也处于半死不活的状态,在与财政部办理借款担保手续及利息补助等交涉时非常困难①《任鸿隽致胡适》(1944年6月26日),《胡适往来书信选》中,第569-570页。。1944年9月15日,参照财政专门委员会的建议,行政院训令有关庚款各机构于该年底全部撤销,外交、教育及财政部采取措施关闭赔偿工作,庚款剩余基金有可能划归教育部管理。

三、美方公开弹压的失效及两国政府立场的转变

中基会的丧钟刚刚敲响,美国国务院的不表态策略便骤变为公开弹压,并由此形成与中基会互通声气的局面。高思在1944年9月20日给赫尔的电文中,援引 1924年12月15日国务卿休斯(Charles E.Hughes)的观点,认为中国政府无论何时均无权控制、监管庚款基金,中基会是“自行永久存在”的组织②FRUS,1924,Washington D.C.:United States Government Printing Office,1939,Vol.1,pp.557-559.,中方毫无法律依据的处理办法令人疑惑。同时,他认为中方在不与美方协商的情况下径自行动是不正确的,这是因为中基会继续存在,将推进中美文化联系在不受政治干扰的情况下良好运转③FRUS,1944,Vol.6,pp.1161-1162.。10天后,胡适召集驻美特别委员会成员商议,决定在未来情况需要时发表自己的声明,同时希望美国务院向中国政府施加压力。数日后,赫尔便向国民政府正式通告美方的“遗憾”,声称在中美文化发展的重要关头,解散该组织是“极为不幸的”,要求中方重新审视这一问题并做出新的决定④FRUS,1944,Vol.6,pp.1162-1163.。

应该看到,尽管美国国务院官员们的说辞各有不同,但对于《中美新约》的漠视如出一辙。艾其森和赫尔之所以“非正式”地提出反对意见,说明他们已经意识到由于新约签订,中基会的合法性已经丧失,可最终仍公开要求中方改变立场。高思则将 1924年美国国务卿的观点凌驾于1943年《中美新约》之上,反过来指责国民政府的做法缺乏法理依据。在这种情况下,新约的价值正如时人所总结者,不过是纸上的平等,永久、实质的平等须决于今后的努力⑤郑咸亨:《对新约的认识和努力》,《湘桂月刊》,(新约专号)1943年第3卷第1期。;而中基会公开索取并响应美方弹压国民政府,恰恰成为今后努力的障碍,反倒印证了陈立夫等反对派的观点。所以,无论用当时或今日的眼光来看,胡适等人的做法或许有助于中美文化合作与交流,可能会对两国关系产生深远影响,但仅从中基会自身理念和利益出发,强调其长远意义而忽略了现实政治需要,这种片面认识及行动客观上的确妨碍了国家法权的完整收复,无怪乎有研究者称之为“书生大使”⑥莫高义:《书生大使——胡适出使美国研究》,广州:广东人民出版社,2006年。。

中基会如愿盼来美国政府的干预,但国民政府没有对赫尔的警告做出任何反应。无奈之下,翁文灏决定亲自上书蒋介石,主张新约虽废止《辛丑条约》,但接受庚款的协定并非不平等条约,“为中外友谊计,不宜单方面断然废止”。而且照此推理,清华基金也可撤销,“似非政府昭示信用之道”,中基会章程并未“明定其为专赖庚款,且于中国权益特为尊重,似应准予保留,以免更张”⑦中国社科院近代史研究所中华民国史编写组:《胡适往来书信选》下,北京:中华书局,1980年,第4页。。不料蒋介石指令侍从将原件退回,这个极少前例的举动既说明各方阻力之大,也宣告了美方施压的失败。

1944年末,中美双方在此问题上的立场均发生变化。国民政府于11月进行了一系列人事调整,陈立夫离开教育部就任中组部部长,孔祥熙的行政院长被重获信任的宋子文取代等等。新任教育部长朱家骅经与各方商谈,决定:(1)组织规章中涉及“庚款”字样者,一律修改,以免国耻色彩;(2)酌增董事名额,修正章程并将教育部长、中研院院长、清华大学校长列为当然董事;(3)《中美新约》签订前应付款项由政府照数补拨,此外可接受外界捐助①李学通:《书生从政——翁文灏》,兰州:兰州大学出版社,1996年,第210页。。中基会赢得了继续生存的机会,同时也丧失了不受行政干预的自由。

对此美国政府没有干涉,这并非其基本立场变了,而是因为此时国务院关注的是战后在华商业的前途问题,希望国民政府能以更为“自由主义”的态度和政策,为美国企业提供宽松的法规环境。在美方看来,中国政府内部的人事变动是“保守势力”削弱的标志,虽然范宣德强调,蒋介石重新洗牌主要出于平息内部批评的考虑,但它仍被国务院理解为中方做出的让步②Julia Fukuda Cosgrove,United States Foreign Economic Policy toward China,1943-1946:From the End of Extraterritoriality to the Sino-American Commercial Treaty of1946,New York﹠London:Garland Publishing,Inc.,1987,pp.127-128.。为了保护并鼓励这种倾向,国务院显然不愿再节外生枝。在给新任驻华大使赫尔利(Patrick Hurley)的电报中,对其与宋子文即将展开的会谈,新国务卿斯退丁纽斯(Edward Stettinius)一面抱怨无法提供相关的复杂法律技巧与信息,另一方面则要求赫尔利“理解并使宋理解”,美方此前的声明是“孤立的,并且偏离了我们对于解散中基会问题的基本立场”。这里所谓“此前的声明”指的就是赫尔与高思的书面抗议,它表明美方重新回归到 1942年10月26日艾其森的立场。

至此,美国政府的公开干涉宣告终止,但围绕中基会的争执仍在国民政府内部持续。鉴于各方意见短时间内难以完全同一,行政院最终建议国防委员会悬搁庚款余留问题,中基会继续存在并运转③FRUS,1944,Vol.6,p.1164.。1946年8月30日,国民政府财政部公债司在讨论战前外债恢复问题时重新提及中基会问题,认为庚款应付未付及未到期部分,由政府与债权国洽商,一律放弃免于偿付,“以我今日之国际地位,要求各国放弃仅属名义上之小额债权,似可邀得同意,如果未能同意,再行依照债款恢复偿付办法予以偿付”。这个意见在1947年3月召开的国民党六届三中全会上提出,但得到的答复是:应按照新约相关规定,停止支付剩余庚款④《财政部公债司关于签订平等新约后有关庚款问题意见呈》(1946年8月30日),财政科学研究所、中国第二历史档案馆编:《民国外债档案资料》第12卷,北京:档案出版社,1992年,第83-84页。。然而直到 1948年,这个问题依然没有得到最终解决,中国海关税务司李度(Lester Knox Little)虽然主张从法律观点看庚子赔款已经被取消,但“用部分庚子赔款担保的内债和一部分指定用途的庚款应当怎样处理,还有待考虑”⑤《李度关于庚款摊存停付签订平等新约等问题致关务署节略》(1948年4月21日),《民国外债档案资料》第12卷 ,第82页。。

最终,这一问题的结果与 1941年财政部次长俞鸿钧的建议完全一致,中基会继续存在,不过该组织的主要事业交由相关部院接管,只有少数辅助项目延续维持,中基会在科教界逐渐丧失了往日的影响力。至于使用庚款担保的四笔债务也大致得到清偿,其中的两笔美金公债,借贷方分别是法国和比利时,考虑到与本论题关涉不大,此处不赘⑥《财政部经管庚款担保公债现负数目表》(1948年9月30日),《民国外债档案资料》第12卷,第85页。。

四、结语

中基会以增进中美文化交流与合作为志业,但其存在价值契合了美国政府长远利益的需要。正因为如此,美方无视《中美新约》已经废除庚款的法律事实,武断地将 1925年柯立芝总统令凌驾于新约之上,这个做法无论从当时或当代的国际法与国际惯例来看,都是缺乏法理依据的。如果将总统令视作一种条约意义上的规定,那么从国际公法中的条约法看,凡前后条约存有冲突的部分,应遵循后法优于前法的原则①李浩培:《条约法概论》,北京:法律出版社,1988年,第305页。,总统令应服从新约的规定。如果将总统令视为美国的国内法,那么庚款废除后,美国与中基会已经毫无关系,怎能以美国国内法对中国内政指手划脚?美方固然最终放弃了干预,但这绝非道德与法律的自觉,而是在更为重大的商业利益面前的舍卒保车。

中基会的某些做法有悖于战时中国的主权利益。中美两国政府在中基会问题上的利益分歧,固然是这场冲突与交涉的根本原因,但中基会的居中活动也发挥了直接影响。作为一个主要由学者构成的特殊群体,中基会纯粹从自身利益出发,对新约与中基会的法理关系片面理解,甚至借助美国政府来打压国民政府,如果说这些做法包含有重视中美文化合作交流的积极意义,体现了学者群体能够理性看待中基会的优势,那么它们同时又阻碍了普遍的民族热情以及对国家法权的维护,暴露出“学者从政”的劣势。中基会自有其存在的价值,但翁文灏、胡适等保留中基会的某些做法,的确对国家收复法权造成了伤害。

中基会存废之争反映了《中美新约》对抗战后期中美关系的深刻影响。新约铲除了美国在华不平等条约体系的法理依据,标志着近代以来中美关系的巨大进步,然而由于国民政府战时外交的软弱、缔约过程仓促等制约因素,条约仅仅确立了大纲性原则,未能对盘根错节的不平等特权进行系统深入的清算。中基会存废之争就是在这种情况下发生的。新约过于简略的缺陷还体现在其他问题,如美国在华不动产、接管上海公共租界及北平使馆界等方面,这些问题均引发了后来中美两国政府间的冲突与交涉,构成 20世纪 40年代中美关系史的一个重要方面。

中基会存废之争折射出《中美新约》对战时中国社会民族热情的巨大号召力。在冲突与交涉期间,国民政府内部反对中基会存在的力量十分强大,居然能够顶住来自蒋介石等决策高层的压力,这或许与陈立夫等个别人物的政治能量有关,但在更大程度上体现了新约后民众收复法权的普遍呼声,恰如当时有人所描绘的:“这个惊人的新闻,振奋了每个中国人,而狂欢,而舞蹈……这是在我国近代史上,系划时代的举动。现在,我们可以昂首了,可以不必畏缩地阔步了,我们能以一个自主独立的完全主权国家参加到世界舞台上,这多么使我们欢欣啊!”②刘世海:《关于列国在华领事裁判权》,《力行》第6卷第5期,1942年11月。