吕 江

(武汉大学国际法研究所,湖北武汉 430072)

《低碳转型计划》与英国能源战略的转向

吕 江

(武汉大学国际法研究所,湖北武汉 430072)

《低碳转型计划》是英国应对气候变化和能源安全的国家战略文件,也是其完成未来能源组合的全面规划。该文件巩固了英国以市场为导向的能源创新体系,改变了单一的新能源发展路径,为推动英国低碳经济奠定了坚实的政策基础。同时作为能源战略转向的标志性文件,它凝练了英国政府多年在能源法律政策上的经验教训,为稳定能源投资,走出金融危机,继续引领全球气候政治提供了法律政策保障。对此,中国应借鉴英国能源法律政策的立法经验,提升新能源的战略价值,尽早促成安全低碳的新能源中长期规划。

《低碳转型计划》;新能源;能源法律政策;气候变化;能源安全

2009年7月15日,英国政府正式发布《低碳转型计划》国家战略文件,这是英国应对气候变化和能源安全的重要蓝图,也是英国在能源法律政策领域的新发展。该文件的出台无不与英国面临的现实挑战密切相关。一方面,英国温室气体减排空间缩小,在国际气候政治的话语权受到美国强有力的冲击;另一方面,其能源对外依存度加大,急需寻找能源开发的新途径。因此,新能源的发展自然就成为其实现低碳转型、继续引领国际气候政治的重要举措,同时也为英国开启“绿色能源革命”,提升国家竞争力创造了条件。正如英国前能源气候大臣埃德·米利班德所言:“应对气候变化,转型为可持续的低碳经济对英国经济、安全和社会发展具有重要的意义。我们的低碳转型计划将为英国创造新的就业机会、新的行业,带来新的国际贸易机遇。”[1]

当前,中国正处于经济转型时期,经济发展方式和经济结构均难以适应社会的进一步发展;加上能源结构的不合理以及对外能源依存度的加大,使中国日益面临严峻的气候变化和能源安全的挑战。而走低碳经济的道路提供了一种可持续的发展模式,同时也为彻底解决中国能源困境提供了可行的方案。因此,借鉴发达国家在低碳转型和新能源法律建设方面的经验与教训将不失为一剂良方。

一、《低碳转型计划》的主要内容

英国《低碳转型计划》(以下简称《低碳计划》)是英国《2008气候变化法》和《2008能源法》在政策上的反映。它由9个章节和2个附件构成,涵盖了减排目标、电力、家庭与社区、工作场所与就业以及交通等五个方面。

(一)减排目标

该《低碳计划》规定,到2020年英国温室气体在2008年排放的基础上减排18%(即在1990年排放基础上减排1/3)。2008年英国出台的《气候变化法》规定:“到2050年英国温室气体将在1990年的基础上减排80%,到2020年至少先减排34%”,并规定了“碳预算”制度。而《低碳计划》中的减排目标正是对《2008气候变化法》要求的反映,它首次以政策的形式规定了如何完成这些“碳预算”的举措,这也意味着英国将原先以每年减排1%的速度提高到了1.4%。这样宏大的减排目标对英国而言是一次真正的挑战。

为此,《低碳计划》规定,第一,所有英国主要政府部门都将分配相应的碳预算,并要求它们制定各自的完成计划。第二,按照《可再生能源战略》(与《低碳计划》同时出台的能源白皮书)规定的步骤和措施提高可再生能源的比例,力争2020年达到欧盟15%的要求①2009年欧盟出台《可再生能源指令》,要求到2020年英国能源消费的15%要来自可再生能源,这将是英国目前可再生能源消费的7倍。。第三,对电力部门、家庭和社区、工作场所和就业以及交通等方面进行低碳转型的减排。

(二)电力部门的低碳转型

在确保电力供应安全的前提下,到2020年电力和重工业部门在2008年排放基础上减排22%,其中40%的电力来自于新能源(30%来自可再生能源、10%来自核能和碳捕获与封存)。《低碳计划》首先肯定了欧盟排放贸易制度在英国电力减排上的积极作用,特别是2008年起欧盟进入排放贸易制度的第二阶段,设定了更加严格的减排指标,而且欧盟的排放贸易制度极有可能成为“后京都时代”全球减排的市场模式,英国等欧盟成员国将在这一减排模式上占得先机。

但是,仅仅通过欧盟排放贸易制度显然难以满足英国电力减排的目标。因此《低碳计划》规定:

1.大力扶持可再生能源技术。通过可再生能源义务制度加大对可再生能源电力的投资;②在2002年,英国政府就通过《可再生能源义务法》确立了可再生能源义务(Renewables Obligation)制度,率先将其引入到发电系统中。要求电力供应商在其所提供的电力中,必须有一定比例的可再生能源电力,该比例由政府每年根据发展目标和可再生能源实际发展和市场情况加以确定。如果达到比例将获得可再生能源义务证书(Renewables Obligation Certificates,ROCs),而未完成的供应商则必须通过收购基金(Buy-out Fund)的方式向其他供应商购买他们手中剩余的可再生能源义务证书。改进电网设施便利可再生能源电力上网;发展可再生能源供应链,投资与可再生能源相关的革新、设备、技能培训以及基础设施;设立可再生能源办公室,统一负责可再生能源的所有事宜。

2.兴建新的核电站。政府将开展核电战略选址评估工作以便尽快进入征询阶段;加大资金投入以确保核电退役和核废料处理所需要的成本;设立监管程序以满足欧盟对核放射的要求;通过总体设计评估体系确保2018年在英国建立起第一座新的核电站;创建核能发展办公室和核退役管理局负责核能开发与核退役事项。

3.加快碳捕获与封存(以下简称CCS)的应用。要求所有新建的燃煤发电厂必须安装CCS准备装置;设立CCS办公室负责与之相关事宜;加强应用CCS的国际合作。

4.建立更大规模的智能电网。投资4到5亿英镑对现存电网进行翻新和扩大;成立电网战略集团负责可再生能源的入网投资;制定新的电网准入制度;投资近海电网加快离岸风能的传输;以及到2020年投资80亿英镑用于智能电表的普及;建立起CCS的技术开发和研究基金。

(三)家庭和社区的低碳转型

《低碳计划》规定,到2020年来自家庭的排放将在2008年基础上减排29%。这就要求政府:

1.通过对碳减排目标的运用,要求能源供应商在2008年4月到2011年3月间帮助英国家庭节能减排20%,并为此投资32亿英镑。

2.引入社区节能计划,即建立在社区基础上,为9000户低收入家庭提供更好的能效待遇。

3.建立长期节能融资的试点模式,即从预付款到“节约多少付费”的模式。

4.引入“清洁能源现金返还”方案,如果居民、商户和社区使用新能源,他们将得到现金回馈。例如,一户拥有太阳能设施的家庭一年能收到800英镑的返还,而且还能节能140英镑。此外,解决燃料贫困也是政府考虑的首要事项,为此,政府将投资200亿英镑用于解决老年人和弱势群体家庭的能源支付问题。

(四)工作场所与就业的低碳转型

《低碳计划》规定,到2020年工作场所的排放将在2008年基础上减排13%,并使英国的低碳产业成为全球绿色制造业中心,特别是在海上风力发电、海洋能、低碳建筑和超低碳运输工具上。为此:

1.继续利用欧盟排放贸易制度进行减排(到2020年全欧盟将利用这一机制减排5亿吨二氧化碳)。

2.提供财政支持和鼓励措施。政府将通过气候变化税、气候变化协议、碳减排承诺、低成本贷款以及拨款的形式,支持企业和公共部门的节能和低碳技术投资。

3.通过碳基金、废物和资源行动方案等措施提供咨询意见,以帮助工作场所进行低碳转型。此外,为了争夺未来10年全球3万亿英镑的低碳市场以及100万英国人的就业机会,同时也为了把英国变成“绿色经济”的世界中心,政府将大力投资低碳技术研发,这包括已于2009年4月宣布的4亿零500万英镑的技术资金支持,其中1亿2000万将用于海上风力发电,6000万用于海洋能建设;率先发展英格兰西南地区成为“低碳经济区”。鼓励企业通过经济复苏刺激计划获得高达4亿英镑的可再生能源新资金以及利用欧洲投资银行的其他能源项目进行融资。

(五)交通运输的低碳转型

《低碳计划》规定,在确保石油供应安全的前提下,到2020年交通运输领域将在2008年排放的基础上减排14%。要求到2020年,所有的新乘运车辆达到欧盟95克/公里的排放要求(这意味着将在2007年的基础上减排40%)。为此:

1.要求所有政府部门和机构的新购车辆在2011年以前达到欧盟的要求(比欧盟的规定提前4年)。

2.在未来两年内投资3000万英镑用于交付数百辆低碳巴士,从2011年起对超低碳汽车提供2000到5000英镑的购买补贴;投资3000万用于电动汽车充电站的建设;承诺到2020年将有10%的运输燃料来自可再生能源;在2008到2011年期间投资1亿4000万用于英格兰的道路建设,500万英镑用于火车站的循环贮存。

3.从2012年起,将所有在欧盟境内起飞和降落的飞机纳入到排放贸易制度的减排行列中,将英国的航空排放限制到低于2005年的水平。

此外,《低碳计划》还规定了农业、土地利用和废物管理的低碳转型。要求到2020年在2008年的基础上减排6%。可见,这一《低碳计划》的出台,旨在促进能源、工业、交通和住房等诸多领域的低碳转型,将英国打造成世界绿色制造业中心,确保在离岸风能、CCS、潮汐能、智能电网、低碳建筑以及超低碳汽车研发的领先地位,并为英国提供100万个就业机会以及参与全球3万亿低碳市场的商机。正如英国商务大臣彼得·曼德森所言:“我们旨在通过的清晰的政策,使英国同时在经济和环境两方面受益”[2]。

二、《低碳转型计划》在英国能源战略转向的意义

如前所述,《低碳计划》涵盖英国众多经济领域的低碳转型,而这些又都无不与新能源发展密切相关。纵观英国能源法律政策的历史演变,可以说《低碳转型计划》是英国能源战略转向的标志性文件。至此,终结了英国政府长期以来在能源政策上的纷争,形成以可再生能源、核能和碳捕获与封存(CCS)为主的新能源组合;同时构筑起应对金融危机、重振英国经济的投资框架,并强化了继续引领全球气候政治、主导世界低碳经济发展的潮流。

(一)战略转向尘埃落定

1997年布莱尔领导的工党上台执政,开始了英国能源战略的转向。一方面,他们继承了保守党政府在能源领域的私有化改革。在其历次能源法律政策中,市场机制都处于核心地位,例如,《2003年能源白皮书》提到:“政府将尽可能确保市场框架和政策相互促进、相互配合。自由的、竞争性的市场仍将是能源政策的基石”。《2007年能源白皮书》也指出:“我们的战略是建立在自我规范、有竞争力的能源市场上的,它是最具成本效益、并能高效地完成我们的目标”。

另一方面,工党又不得不面临能源市场的过度竞争,低收入家庭的“燃料贫困”,以及能源生产消费过程中对环境的极度破坏。为此,布莱尔果断地提出,必须对能源产业进行必要的“政府干预”。1998年工党出台了其执政以来的第一份能源白皮书,详细地探讨了在能源领域市场和政府之间的“经济与政治界线”,第一次提出了能源市场的竞争必须建立在“供应安全、多样化以及可持续发展”的基础上。它指出:“确保这些建议与可持续发展相一致是非常重要的,因为这是政府能源政策的核心,更重要的是,它也是政府完成环境目标的关键”[3]。随之,2001年工党政府又出台了《2001能源政策评论》,提出:“新的挑战要求新的政策;政策的框架应建立在解决可持续发展的三个目标上,即经济、社会和环境方面;而且气候变化目标完成很大程度上有赖于能源体系的改进,这就要求在权衡环境与其他目标时,政府的能源政策应以环境目标优先”[4]。在这一基础上,2002年《可再生能源义务法》第一次以法律的形式规定了可再生能源义务制度。

然而,尽管随着工党的上台,英国拉开了能源战略转向的序幕,但是,在采取何种新能源战略上却举棋不定。《2003能源白皮书》设定的能源战略失败就是一个明显例证。这体现在两个方面,一是未能将核能列入新能源发展的战略选择。鉴于英国国内反对核能的呼声不断,再加之当时北海油气田的开采,天然气足以提供充沛的能源供应,《2003能源白皮书》认为核能是一个“缺乏吸引力的选择”,因而拒绝将其纳入新能源发展的行列。二是只依靠可再生能源以期实现能源目标。《2003能源白皮书》提出,到2010年国内发电量的10%要来自于可再生能源,到2015-2016年增加到15.4%,到2020年增加到20%。但是,这一能源战略完全是错误的,因为英国可再生能源发展缓慢,2005年可再生能源的电力仅占到了4%,2008年也只提高到了5%。照这样的速度发展下去,英国根本就不可能实现既定的能源和减排目标。为此,《2007能源白皮书》发生了重大转变,开始考虑核能的可行性,并提出包括碳的捕获与封存(CCS)在内的新能源组合。

2009年《低碳计划》的出台正是建立在对上述能源政策的考量上,并结合《2008能源法》、《2008气候变化法》的规定,以国家战略文件的形式正式确立了英国能源战略的转向。《低碳计划》指出,经济领域的低碳转型,没有政府的支持和干预是难以顺利完成的,如果要达到这个目标,政府就需要设置一个清晰的目标和全面的规划。尽管我们无法完全知晓未来能源组合的所有细节,但是我们有必要构筑政策框架来支持这一长期的转型,以期减少排放、确保能源供应安全,提升经济机会和保护脆弱群体,将英国彻底转变成一个低碳国家。至此,通过《低碳计划》,英国完成了从单纯依赖市场到市场为主,政府支持的能源体系,从单一新能源到多能源发展的新能源组合,实现了英国在能源领域的战略转向。

(二)实现新能源组合的基本理念

从《低碳计划》中可知,英国形成了可再生能源、核能和碳捕获与封存的能源组合,但这一能源组合战略的形成却并非坦途,而是在经历了一系列重大变革之后才得以形成,这突出体现在可再生能源的外部影响、国内核能政策斗争以及CCS战略价值的凸显。

1.可再生能源的外部影响

可再生能源在英国能源战略的重要性,与其说来自英国强烈的环保意识,不如说更多地来自英国当前所面临的诸多国际压力。一是气候变化义务。根据《京都议定书》的规定以及欧盟温室气体减排负担分享协定,英国承诺,到2012年英国温室气体在1990年排放基础上减排12.5%[5]。根据英国官方统计,到2008年,英国温室气体的排放总量是6.283亿吨二氧化碳,实现了减排19.4%,已达到并超过了《京都议定书》的减排要求[6]。然而,英国的减排主要是通过调整能源结构得以实现的,即通过提升天然气发电的比重,逐步淘汰燃煤发电,以达到减少二氧化碳的排放[7]。这是一种非实质性控制二氧化碳排放量的方式。

所以,随着英国能源结构调整的完成,国内减排的空间已所剩无几。如果无法发现新的减排途径,英国进一步减排将面临极大的困难。而目前,就英国国内能源形势而言,核能不可能在短时期内弥补这一空白,而CCS技术尚不能商业化,因此重任只能落到技术和商业应用相对成熟的可再生能源的发展上。

二是欧盟“可再生能源指令”的要求[8]。根据该指令,成员国的可再生能源在能源消费中必须占到一定比例,其中规定到2020年英国能源消费的15%要来自可再生能源,这将是英国2008年可再生能源消费的7倍。所有这些外部压力都促使英国必须大力发展可再生能源。

2.国内核能政策的斗争

对于是否兴建新的核电站,英国国内政治斗争激烈。这不仅体现在民众对核能的态度上,而且也反映到政党政策、司法等许多领域。2006年英国政府在《2006能源评论》中提出要通过建造新的核电站应对气候变化和能源安全。它指出“在英国,核能应发挥重要作用,这不仅有利于减少排放,而且更有助于保证英国电力来源的多样性”。但英国政府的这份报告一出台立即引起了国内一片哗然,甚至英国高等法院作出判决,认为《2006能源评论》关于新建核电站的事项未经充分咨询,要求政府展开进一步的征询工作[9]。

然而,时任英国首相的布莱尔却态度坚定,认为判决不会影响政府政策的制定,他指出,“不替代现有的核电站将难以完成气候变化的目标;进口天然气,只会加大能源供应的不确定性,这对商业和消费者而言都是最糟糕的事情”[10]。《2007能源白皮书》听取了高等法院的意见,提出利用20周的时间对新建核电站的合法性、战略选址和投资进行广泛征询。2008年,在经过充分的征询之后,英国政府出台了《2008核能白皮书》,明确指出,“政府相信:为了公众利益,在英国未来的能源组合中,新核电站应与其他新能源一起发挥作用;投资新核电站必将符合公众利益,为此政府将采取积极措施,努力促进新核电站的建设”[11]。

3.碳的捕获与封存战略价格的凸显

尽管碳的捕获与封存比核能更早地进入新能源法律政策的视野,但由于其技术不成熟,一直没有被作为应对气候变化的主要策略。然而,这一状况自《2007能源白皮书》之后被彻底改变,英国政府逐渐认识到CCS所具有的战略价值,它不仅能为未来的能源安全提供“更理想的”保障措施,而且也会为英国带来巨大的商机。

因为一方面,在CCS上的技术优势会为英国赢得潜在的全球市场上的重要份额①据国际能源署估计,在今后的40年里全球CCS设备和服务的市场将有超过5万亿美元投资。See IEA,“Technology Roadmap: Carbon Capture and Storage,”2009,p.21.。另一方面,英国的北海拥有大量适宜存储二氧化碳的岩层,其空间超过了除挪威以外的所有北欧国家的总和,这意味着英国可以将碳储存许可出售给其他国家,每年可获利高达50亿英镑的收入[12]。另据英国能源和气候变化部的报告,到2030年,CCS技术还会给英国带来400亿英镑的收入和3～6万个工作岗位[13]。

毫无疑问,2009年《低碳计划》的出台最终完成了英国新能源组合理念的构建。它不仅要求可再生能源应按照《可再生能源战略》进行部署,即进一步扩大可再生能源的电力、热力和运输,旨在到2020年替代10%的石化能源需求,20-30%的天然气进口,以及发电量的30%;到2030年减少7.5亿吨二氧化碳的排放,实现1000亿英镑的投资。而且,它重申发展核能的重要性,指出:“政府将发挥它的战略性作用以革除新核电站发展的诸多障碍”。

此外,在CCS的研发上,英国政府的行动甚至比政策出台更快,2009年4月英国政府正式宣布,任何新建发电能力达300兆瓦的发电站都必须安装“碳捕获就绪”设备(Carbon Capture Ready, CCR),以便于将来可进行CCS的技术改造。至此,英国成为世界上第一个以法令形式推广CCS技术的国家,而3个月后的《低碳计划》完全是英国政府对其行动的政策宣示。

(三)应对危机,重振经济

2008年金融危机席卷全球,英国也深受重创,到2009年,英国经济下降4.8%,是1988年以来下滑速度最快的一年,而且超过了30年代经济萧条以来任何12个月的周期,国内经济正走向深度衰退,就业市场曙光难现,成为发达国家中经济恢复最为缓慢的国家之一。此外,近年来英国在能源投资上极其乏力。根据英国油气组织的预测,自2006年以来,英国已连续4年油气投资持续下降, 2009年的资金投入只有48亿英镑,比前一年又下降了2%[14]。在新能源投资上,英国也面临巨大压力。例如,在清洁煤技术投资上,英国远远落后于北美国家,在2008年只投入了0.83亿欧元,这是自2003年以来投入最少的一年[15]。很显然,《低碳计划》的出台不仅是英国长期能源政策的总结,更是英国为解决当前经济困境所使出的“杀手锏”。这是因为:

第一,《低碳计划》是英国整体经济的低碳转型,从减排目标、电力部门,一直到工厂、社区、交通部门都进行了转型设计。而投资是实现这一目标必不可少的要件。

第二,《低碳计划》为英国经济寻找到新的经济增长点。近年来,英国经济发展逐渐移向第三产业,特点是金融业,但是金融危机的爆发严重冲击了英国金融市场,其低迷的发展态势再难以承担扭转局势的重任,而发展新兴低碳产业,不仅会带来大量的投资,促进经济迅速走出困境,而且会为英国创造大量的就业机会。实践证明,作为实体经济的低碳产业不会像金融业那样带来泡沫风险,这样更有利于英国后期经济发展的稳定性。

第三,由于英国在能源法律政策方面的摇摆不定,严重影响了投资者的信心,致使能源投资乏力。《低碳计划》的出台无疑试图证明英国政府将大力发展新能源,以期重新恢复投资者信心。

(四)引领全球气候格局,主导低碳经济潮流

英国在全球气候政治格局中占有重要一席,可以肯定地说,如果没有它在全球气候变化议题上的大力推动,全球温室气体减排几乎是一句空谈。而英国在全球气候政治格局中的主导权主要得益于其进行的能源结构调整,但如前所述,随着能源结构调整的完成,英国碳减排空间正日益缩小,为此必须寻找到新的减排途径,否则极有可能丧失国际气候政治的领导权,而被美国等国家赶超。

2008年出台的《气候变化法》使英国成为世界上第一个对温室气体减排目标进行立法的国家,同时也使其成为第一个实施“碳预算”的国家,这意味着碳减排目标将与国家财政直接挂钩,成为国民经济发展的硬约束。英国的这一立法不仅仅是为了约束本国的碳排放,更重要的是,它力图为全球气候变化框架构建一示范性机制,进而向世界表明英国在国际气候制度上的领先优势。2009年《低碳计划》正是对《气候变化法》具体实施的反映,它认为,英国政府已做出法律承诺,成为世界上第一个到2050年减排80%的国家,并为此设置了3个到2022年的“五年碳预算”,而本计划正是第一次详细规定这些“碳预算”如何被完成的具体举措。

毋庸置疑,英国希冀继续引领全球气候政治格局,但从更深远的角度来看,这仅仅是其全球战略中的一部分。而重新恢复英国在全球经济中的地位才是其最终的战略选择,纵观英国发展史,工业革命为其赢得近三百年的世界霸权,而一战之后英帝国逐渐衰微,尽管它仍是发达国家中最具实力的一员,但远不及工业革命时期的“日不落帝国”。因此,气候变化为其带来了一次重要的契机,使其重新回归国际政治舞台的中心,而与之相应的低碳经济也同时给英国带来了一次新的工业革命。因此,有理由相信,如果英国能主导低碳经济的发展潮流,那么势必会极大提升其经济优势,从而达到重塑英国国际地位的战略目标。

三、对中国的启示

近年来,中国新能源发展迅猛,初步形成了以水能、生物能、风能、太阳能和核能齐头并进的态势。到2008年年底,中国可再生能源(包括水电)和核电年利用量约为2.5亿吨标准煤,占一次能源消费比重达到8.9%[16]。在新能源立法方面,2005年中国颁布《可再生能源法》,2009年12月又重新修订《可再生能源法》,并设立了可再生能源发展基金,根据《中国可再生能源中长期发展规划》,到2010年可再生能源消费量要达到能源消费总量的10%,到2020年达到15%。在核电方面,《国家核电发展专题规划(2005-2020年)》也明确提出,到2020年,核电占全部电力装机容量的比重要从现在的不到2%提高到4%,核电年发电量达到2600～2800亿千瓦时。

毫无疑问,中国在新能源发展方面取得的成绩是令人鼓舞的;但同时我们也必须清醒地认识到,中国的能源安全形势不容乐观。其一,能源需求持续增长。仅2008年中国能源消费增量就占到世界的近四分之三[17]。根据国际能源署的预测,在未来20年间,中国油气进口将持续增长,到2025年有可能超过美国成为世界上最大的油气进口国[18]。

其二,承受温室气体减排的压力巨大。据初步测算,2008年,煤炭在一次能源消费中占到68.7%,单位能源的二氧化碳排放强度高于世界平均水平,控制二氧化碳排放面临极大困难[16]2。

其三,能源立法相对滞后。能源领域的基本法《能源法》尚未出台;能源部门法之间缺乏配套机制。这些都从制度建设方面对中国能源安全构成了间接威胁。

总之,对中国而言,新能源的发展将是以“后发优势”赶超发达国家的一次契机,也是适时掌握全球能源分配主导权的关键所在,更是解决当前能源安全、应对气候变化的主要途径。因此,如何能从立法和政策上促进新能源的发展,将是中国亟待解决的现实问题。那么,通过借鉴发达国家在新能源立法上的有益尝试,将不失为达到这一目标的捷径。因此,借鉴英国新能源法律政策的发展,我们可以考虑以下方面的改进:

首先,加快制定“安全低碳”的新能源发展战略。从目前的法律政策来看,我们已制定了《可再生能源中长期发展规划》、《国家核电发展专题规划(2005-2020年)》,为可再生能源和核能的进一步发展奠定了政策基础。但是,当前所缺少的正是从整体角度对新能源的规划,换言之,如何能为可再生能源、核能以及其他新能源建立统一的规则框架,特别是协调各种新能源之间的衔接。

因此,中国政府应明确提出建立“安全低碳”的能源长期愿景,确立相应的基础框架。并且只有建立在统一规范的基础上,按照国家能源战略布局的安排,才能发挥新能源的优势,才能有助于应对能源安全的挑战,最终实现“安全低碳”的能源体系。

其次,提升新能源,促进能源结构优化。如前所述,当前中国以煤炭为主的能源结构已不能适应应对气候变化的要求,并影响到中国在国际气候政治中的话语权。因此,我们要尽快从法律政策角度提升新能源的战略地位,促进能源结构的优化。一方面,从法律政策上促进新能源的创新,强调新能源发展的多样性。另一方面,要加快对传统能源结构的调整,制定天然气战略,明确天然气在碳制约环境下的战略意义。

此外,要高度重视CCS的战略价值,一旦这一技术获得商业突破,不仅从根本上解决了中国应对气候变化问题,而且也将为中国带来巨大的商业利益。因此,必须通过立法形式鼓励CCS投资、加大政府财政力度,对CCS应用给予相应的优惠措施;在政策上,要尽快制定CCS的战略目标,积极开展国际合作,加速CCS商业化的发展。

第三,整合气候变化与能源安全议题。随着新能源的发展,气候变化与能源安全越来越多地融合在一起,其中任何一方的变化都会促动另一方做出相应的反应,这也是为什么许多国家都将二者纳入到同一议题下的原因。而当前我国尚未建立起二者的协调机制,能源领域由2010年新成立的国家能源委员会来领导,而气候变化则由2007年成立的国家应对气候变化领导小组来领导,尽管都是由政府总理作为组长,但在具体操作层面上却存在着协调问题,因此,应建立相应的协调机制,通过定期的会议或其他方式开展沟通与交流,以期达到整合的目的。

第四,以法律政策推动市场机制。从英国新能源法律政策的演变来看,市场机制在促进新能源发展方面具有非常重要的作用,特别是在新能源投资领域,英国政府更多地是使用政策鼓励私人投资,而很少进行直接拨付。这种方式的优点在于能刺激新能源投资,提高资金的利用率。当然,这不意味着不需要政府的直接投资,实践证明,通过政府直接投资推动技术创新,同时制定政策,通过市场信号、标准与激励机制朝正确的方向“拉动”创新,这两种政策融合的成本比单纯依赖其中任何一种政策的成本都要低。因此,我们应尽快改变能源法律的滞后性,利用税收政策、排放贸易制度、投资优惠措施来稳定投资者的信心,促进新能源的快速发展。

总之,仅仅增加投入是不能解决能源安全和气候变化的问题,解决这些挑战需要长期规划;需要重新设定带来这些挑战的一整套政策和鼓励措施;需要谨慎地平衡在此过程中不可避免的各种冲突。构筑新能源法律政策并不能解决所有这些问题,但有一点可以明确:尽早地出台新能源法律政策将可以使中国有一个更好的安全低碳的未来。

[1] 群芳.英国公布低碳转型计划[N].科学时报,2009-7-20(A03).

[2] BLACK R.Low Carbon Way’to Reshape Lives’[N/ OL].BBC News,(2009-07-15)[2010-5-22].http:// news.bbc.co.uk/1/hi/sci/tech/8150919.stm.

[3] TheU KDepartmentofTradeandIndustry. Conclusions of the Review ofEnergy Sources for PowerGenerationandGovernmentResponseto Fourth and Fifth Reports of the Trade and Industry Committee[G]Cm 4071,October 1998:14.

[4] The U K Performance and Innovation Unit.The Energy Policy Review[R].London:UIT.

[5] The UNFCCC.The United Kingdom’s Initial Report under the Kyoto Protocol[R].Bonn:UNFCCC.

[6] The U K Department of Energy and Climate Change (The U K DECC).U K Greenhouse Gas Emissions 1990-2008:progress towards the Kyoto and Domestic Targets[EB/OL].[2010-5-22].http://www.decc. gov.uk/en/content/cms/statistics/climate_change/ gg_emissions/targets/targets.aspx.

[7] SCHREURS M,TIBERGHIENY.Multi-Level Reinforcement:ExplainingEuropeanUnion Leadership in Climate Change Mitigation[J].Global Environmental Politics,2007,7(4):32-33.

[8] TheEU.EUDIRECTIVE 2009/28/EC[G]. Geneva:The EU.

[9] The U K High Court of Justice.Greenpeace Ltd.R (on the application of)v Secretary of State for Trade and Industry[2007]EWHC 311(Admin)(15 February 2007)[EB/OL].[2010-5-22].http:// www.greenpeace.org.uk/MultimediaFiles/Live/ FullReport/ERJRSullivanJudgement.pdf.

[10] Nuclear review’was misleading[N/OL].BBC News,(2007-02-15)[2010-5-22].http://news. bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/6364281.stm.

[11] The U K Department for Business,Enterprise& Regulatory Reform.Meeting the Energy Challenge: A White Paper on Nuclear Power[R].London: BERR.

[12] 碳存储有望为英国带来巨额收益[N/OL].人民网, (2009-09-14)[2010-5-22].http://env.people. com.cn/GB/10049160.html.

[13] The U K Department of Energy&Climate Change (TheU KDECC).AFrameworkforThe Development of Clean Coal:Consultation Response [R].London:DECC.

[14] Oil&Gas U K.2010 Oil&Gas U K Activity Survey[R].London:Oil&Gas U K.

[15] TheU K CarbonTrust.InvestmentTrends in European and North American Clean Energy 2003 to 2008[R].London:The U K Carbon Trust.

[16] 国家发展与改革委员会.中国应对气候变化的政策与行动——2009年度报告[R].北京:国家发改委.

[17] BP Company.BPStatisticalReview ofWorld Energy 2009[R].London:BP.

[18] 国际能源署.世界能源展望2009——执行摘要[R].巴黎:国际能源署.

Low Carbon Transition Plan and UK’s Strategic Shift in Energy

LV Jiang
(Institute of International Law,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

Low Carbon Transition Plan is U K’s strategic document for climate change and energy security.It is also its overall plan for future energy mix.The Plan reinforces the market-oriented energy innovation system,changes of the approach to single new energy development,and lays a solid foundation for British low carbon economy.Meanwhile,as landmark document for strategic shift in energy,it draws on lessons from Brain’s energy laws and policies.Also,it provides a protection for stable energy investment,overcoming financial crisis and leading global climate politics.In this regard, China should draw on British energy legislation and policy,enhance the strategic value of new energy,as soon as and draw up a medium-to-long-term new energy plan to secure low carbon as soon as possible.

Low CarbonTransition Plan;new energy;energy law and policy;climate change; energy security

D912.6(561)

A

1009-105X(2010)03-0026-8

2010-06-28

国家社科基金重大招标项目(项目编号:09&ZD048)

吕江(1976-),男,武汉大学国际法研究所博士生,山西大学法学院讲师。