文｜中国全面小康研究中心 张旭

2009～2010年度中国公共服务小康指数：71.5公共服务满意度调查：沪、杭、穗居前三

文｜中国全面小康研究中心 张旭

“13城市公共服务公众满意度排行榜”上，上海、杭州、广州位列三甲；医疗卫生、社会保障、义务教育、保障性住房、就业服务等五个民生重点领域的榜首城市分别是：广州、上海、杭州、郑州、广州

基本特征 目前我国政府基本公共服务体系整体“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”。

“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。”2004年初，温家宝总理在一次讲话中如此定义“公共服务”，“定义”中列举的事项多与民生密切相关。

“今年我们做了两件大事，第一件是推进医药卫生体制改革，第二件是在农村开展新型农村社会养老保险试点。”2009年底，温家宝总理在接受新华社采访时，这样总结当年政府工作中的“大事”，改善民生显然仍是“为人民服务”的主要内容。

在公共服务为民生的中国和强调改善民生的2009年，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林说，“民生领域已经进一步成为考量政府公共服务水平的重要维度。”

2010年2月，《小康》杂志社中国全面小康研究中心联合清华大学媒介调查研究室，就“医疗卫生”、“义务教育”、“就业服务”、“社会保障”、“保障性住房”等若干民生重点领域的公共服务水平在全国13个城市发起调查。经过对调查结果进行加权处理，并参考国家统计局监测数据及大量社会信息，得出2009～2010年中国公共服务小康指数为71.5分。

本次调查抽取的样本城市为东、中、西部各区域内经济“发达”、“中等”和“欠发达”三类省份的省会城市和直辖市，评价经济水平的主要依据是城市所在省份和直辖市上年人均GDP，选择时兼顾城市的关注度。调查最终选取的城市为上海、北京、杭州、广州、海口、郑州、武汉、合肥、呼和浩特、重庆、西安、成都和昆明，参访者来自各城市的城区和农村。

在对公共服务的各项指标进行测评的同时，本次调查还就公共服务的13个重点领域，对各样本城市的居民进行了满意度的考察，并由此得出“13城市公共服务公众满意度排行榜”，其顺序从高到低依次为：上海、杭州、广州、郑州、北京、呼和浩特、重庆、武汉、合肥、成都、西安、海口、昆明。

在医疗卫生、社会保障、义务教育、保障性住房和就业服务等五个重点民生领域位居榜首的城市分别是广州、上海、杭州、郑州、广州。

义务教育满意度最高，保障性住房满意度最低

参访者对与义务教育相关的公共服务满意度最高，对与保障性住房相关的公共服务满意度最低，这是本次调查得出的重要结论之一。

来自国家统计局的相关数据表明，义务教育方面的公共服务获得了良好认同，这并非偶然：2000年，我国国民平均受教育年限为7.79年，国家财政性教育经费占GDP比例为2.58%；时至2008年，这两个数字分别上升为8.48年和3.48%。同样是在2008年，我国“两基”人口覆盖率达到99.3%。

2009年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制定工作也为义务教育赢得好评有所贡献。据参与《纲要》制定的教育专家、九三学社中央副主席邵鸿教授介绍，《纲要》将在基础教育、素质教育、教育公平等人们普遍关心的问题上有所突破，而这些突破“会对中国未来的教育发展发挥不可限量的作用”。

然而，教育面临的挑战依然艰巨。我国国民平均受教育年限虽有所提升，但仍低于巴西等一些发展中国家水平；国家财政性教育经费占国内生产总值的比重也低于世界平均水平。

本次调查显示，共计69%的参访者认为当前中国教育资源分配“不公平”和“严重不公平”；“阻碍教育公平性”的主要原因（多选）则被认为是“基础教育发展不平衡”（62.2%）、“地方区域经济发展不平衡”（62.1%），及“学校录取制度不公平”（59.2%）。可以预见的是，对于新一年的义务教育公共服务，人们会在纠正“不公平”、改变“不平衡”方面充满期待。

尽管保障性住房以中低收入人群为主要受益对象，因而尚不属于基础性公共服务，但在本次调查中，与此相关的公共服务还是成为关注度排名第四和满意度排名最末的项目。

调查数据显示，共计53.1%的参访者表示对保障性住房公共服务“不太满意”和“非常不满意”；而在回答“您认为如何才能真正抑制房价上涨”时，70.1%的参访者选择了“增加保障性住房建设规模”。显然，面对房价持续攀升的现实，不少人将希望转向了保障性住房。然而，与这种希望相去甚远的服务水平却总是让人失望，于是不满在所难免。

不过，对保障房公共服务的抱怨更像是表面现象，真正的不满其实指向居高不下的房价——这样的房价正在使越来越多的人变得无意愿，进而无能力去购买商品房。在抑制房价的种种措施所取得的效果远未让公众满意的情况下，将国家不断增长的财力体现为更好的住房保障服务水平，也许已是化解这种不满的最好办法。

医疗卫生获最高关注度

在“最满意”和“最不满意”之间，还有一些调查结果同样可圈可点。

作为基础性公共服务的重要内容，医疗卫生服务在本次调查中获得了最高关注度，同时也获得了位列第四的满意度排名。这样较为靠前的满意度排名至少在一定程度上源自2009年“新医改”的五项措施。调查数据显示，在问及“对‘新医改’各项措施持何种态度”时，32%的参访者表示“有信心”，不过，也有44%的参访者表示“观望”。

此外，“看病贵”仍是医疗服务中突出的问题，共计53.7%的参访者认为“目前的医疗价格”“较贵，难以承受”和“很贵，无法承受”。未来几年内，“观望”者的态度如何改变也许取决于“新医改”实施后“看病贵”问题的解决效果。

社会保障问题在本次调查中获得了仅次于医疗卫生的关注度，但参访者对相关公共服务的满意度却并不高。

尽管国家在社保方面的投入在持续加大，但我国社会保障和就业财政经费支出占GDP的比重仅为2.2%，仍然距离中等发达国家甚远。此外，社保支出在分配上也存在不平等的现象，相当多的农村居民还享受不到社保待遇。2009年启动的“新农保”无疑将在一定程度上缩小这种待遇差距，但根本解决还有赖于城乡二元体制的改变。

同样亟待提高的还有就业服务水平。本次调查中，56.5%的参访者表示“在学校里所学专业与现在从事的工作”“不对口”，这意味着社会对与就业机会相适应的就业培训有很大需求。然而事实上，目前我国的就业服务偏重于提供就业信息，在提供就业机会和就业培训方面则明显欠缺。因此，尽快建立与市场需求相适应的就业培训体系就显得十分必要。

值得一提的还有与文化、休闲、娱乐，公共安全，政府信息公开及政府与民众互动相关的调查结果——前两项的满意度排名仅次于义务教育，而后两项的排名只略胜于保障性住房。

参访者对文化休闲服务的良好评价，在很大程度上得益于相关服务的市场化，以及政府对文化产业经营限制的逐步放开；对公共安全服务的满意则主要是对政府在警力配备和增强防范措施方面工作的认同，而公众的主观安全感事实上还有待提高。关于政府信息公开和政府与民众互动，本次调查的结果显然说明政府在增强工作透明度及与民众交流方面仍需努力。

公共服务水平与GDP联系过密

在本次城市公共服务满意度排行榜上，东部省份城市，即上海、北京、杭州、广州和海口的满意度总体高于中、西部省份城市。地方经济发展水平与公共服务满意度呈明显正相关关系。

迟福林认为，这样的现象，一方面说明城市的公共服务水平与当地的经济发展水平联系密切，随着经济的发展，地方在改善民生和提高公共服务水平方面拥有了更多可以投入的资源；另一方面也透露出一个问题，即由于我国的基本公共服务体系还不完善，加之中央和地方的分工职责体系尚未建立，所以在保证基本公共服务的底线公平方面仍有所欠缺。

“基本公共服务不能仅与当地的经济发展水平挂钩，”迟福林说，“对于难以保证基本服务水平的地区，中央财政必须给予财力保障，而目前我国在这方面还有待改进。”

此外，各城市城区与农村居民对公共服务的满意度对比显示，城区居民的满意度明显高于农村居民。城乡户籍制度导致的公共服务水平差异无疑是造成这一情况的主要原因。

与此相关的一个突出事例为农民工就业服务。随着农村劳动力不断向城市转移，农民工在城市的就业服务需求已呈现出明显的增加趋势。然而由于没有城市户籍，农民工在制度上并未被纳入城市的就业服务体系，农民工对就业服务的不满因此就在所难免。

迟福林认为，当不愿意也不可能回到农村的新生代农民工成为农民工群体的主体后，他们对享受城市就业服务的诉求就会更加强烈。因此，未来三五年内，在进一步放开户籍制度，从而使农民工享受到平等的就业及其他基本公共服务方面必须有实质性突破。

“实现均等化要花15～20亿”

基本公共服务均等化欠缺是我国公共服务领域中长期存在的问题，本次调查显露的公共服务城乡差异和区域差异表明，未来我国在解决基本公共服务均等化上的力度仍需进一步加强。

在迟福林看来，我国基本公共服务的均等化涉及三方面内容，即城乡均等化、区域均等化和对中低收入群体，特别是农民工的关注，其中城乡均等化最为关键。

“推进基本公共服务均等化，首先应该有全国性的规划，这个规划应立足于用十年左右的时间初步实现城乡基本公共服务均等化。而我们现在只是提出一些大目标，缺少实现这些目标的总体规划。其次，应形成合理的中央－地方分工体系，明确中央和地方各自的财权和事权。此外，还要解决投入问题。就解决城乡均等化问题而言，我认为至少需要15至20亿元。”迟福林说。

本次调查所获得的另一项启示来自公众对与文化、休闲、娱乐相关公共服务的良好评价，这一结果至少在一定程度上说明，在公共服务供给方面适当引入市场、社会机制将有利于服务水平的提高。

“我们现在已经进入公共物品短缺的时代，仅靠政府提供公共物品很难满足迅速增长的需求，因此，应该充分发挥市场、社会在服务供给方面的作用。”迟福林说。

参访者的基本信息

事实上，近年来的许多重大社会事件，如汶川地震发生后，企业和社会组织都表现出参与公共服务的热情。与此不相适应的是参与渠道的缺乏和体制上的障碍。迟福林认为，政府应进一步解放思想，鼓励、支持建立公益性社会组织，并加快相关的机制建设和政策安排。“政府应确保公共服务的底线，市场和社会组织可以为人们提供更多的服务选择，而我们现在缺少这样的选择。”

（感谢国家统计局统计科学研究所研究室主任吕庆 提供的支持）