杨淇清 朱玉碧

摘要:本文着重从市场经济的角度出发阐明宅基地使用权的合理性和必要性,并指出目前宅基地使用权流转面临的的一些问题,并提出相关政策建议。

关键词:宅基地;流转;市场;市场经济

1农村宅基地使用权流转及其合法性

1.1农村宅基地使用权流转及其方式

农村宅基地是集体经济组织以划拨方式分配给组织内部成员用于建造住宅的集体土地,它是农村非农建设用地的主要部分。相应的宅基地使用权是农村村民对集体分配给自己的土地及自己在此土地上建造的房屋享有占有、使用的权利,是在保有集体土地所有制之上的一种用益物权,并且这种权利是与其集体经济组织成员的资格联系在一起的,只有本集体经济组织的成员才能合法拥有这一权利。

目前宅基地使用权流转大概有以下几种方式:(1)出租。是最为普遍的一种流转方式。(2)买卖。即让渡宅基地使用权和房屋所有权。按参与主体可分为集体内部成员之间、不同集体成员之间和集体与城镇居民之间的农房买卖,房屋买卖的同时使得宅基地同时流转。(3)宅基地置换。是指将分散居住的农民集中起来,搬入新建多层或规划合理的住宅中,“腾出来”的农村建设用地可以从事其他用途,包括复耕、工业用地。这种流转方式现在多与新农村建设结合在一起。(4)抵押。近几年来,一些农民在兴办企业、发展个体经济缺少资金而向金融部门申请贷款时,常常会将房屋同宅基地作为抵押[5]。(5)国家征收宅基地。因开发区或者基础设施建设需要征占农民宅基地而将农村部分居民搬迁,原宅基地改作它用。(6)继承。继承人继承被继承人房屋并因此继承宅基地使用权的行为。继承人可以是本集体经济组织成员,也可以是非本集体经济组织的成员[5]。

1.2农村宅基地使用权流转的法律规定

根据相关法律,我国农村宅基地使用权从未放开流转。《土地管理法》规定:“一户农民只能拥有一处宅基地,村民出卖、出租房屋后再申请宅基地的,不予批准。”“农民集体所有的土地使用权不得出让,转让或者出租用于非农业建设”。《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》(国发[2004]234号)规定:“禁止城镇居民购买宅基地”。《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:“严禁城镇居民在农村购买宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。《担保法》第三十七条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。2005 年的物权法草案更是明确规定:“禁止城镇居民在农村购置宅基地” 。可见从国家立法出发除了国家征用、继承及目前处于探索阶段的宅基地置换外,我国是禁止宅基地使用权流转的,尤其是与城镇居民间的流转。但从现实角度出发宅基地使用权流转已是一个不争的事实,已客观存在宅基地使用权流转的“隐形市场”,这在经济发达地区尤为明显。

关于这个问题已有许多学者进行了研究探索,有的学者以财产权的内涵为出发点,对于宅基地流转持肯定态度,有的学者则从物权法的角度剖析了现有相关法律在禁止宅基地使用权流转的不合理性,赞成宅基地使用权流转,这些大都注重以法律的视角来研究这个问题,而本文则着重从市场经济的角度出发阐明宅基地使用权的现实必要性。

2 宅基地使用权流转的必要性

20世纪50年代以后,我国实行的是社会主义计划经济体制。城市土地属于国家所有,实行行政划拨、无偿无限期使用制度,而农村土地主要属于农村集体所有,实行集体统一使用制度。这种以行政手段配置土地资源的方式完全否认了市场机制对土地资源配置的作用, 也否认了土地价值的存在,造成了土地资源的极大浪费。改革开放以来,我国在构建的社会主义市场经济体制中,逐步建立起完整的市场体系,先后开放了金融市场、土地市场、房产市场、劳务市场、技术市场等。土地是人类的基本生产要素,我国实践证明,只有通过市场机制的作用,才能实现土地资源的优化配置和有效利用。我国从80年代以来就推行了城镇土地有偿使用制度,并逐步建立和完善了城市土地一级市场和二级市场。事实证明,城市土地市场对经济增长做出了很大的贡献。相关研究显示:假设从1987年开始没有实施土地有偿出让制度,2004年中国的GDP将比目前的实际值减少近4个百分点[6],可见土地市场的运行对经济增长会有显著影响,并且有效的引导土地市场的运行能促进区域经济的持续增长。

但是随着工业化、城镇化进程加快,城镇建设用地的需求膨胀迅速,城市土地市场在满足经济发展及居民居住等方面的建设用地需求有些力不从心,城镇建设用地紧缺已成为各地经济发展的“瓶颈”。有数据显示:截至2007年底,我国城镇人口5.94亿人,城镇化水平达44.9%,在未来10-15年,我国城市化、工业化水平将持续快速提高。预计到2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标,预计需要新增1.5亿亩建设用地。而我国在严保18亿亩耕地 “红线”下,未来13年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。这之间的巨大的缺口如何解决?有许多人将目光投向了农村建设用地,尤其把焦点聚集在农村宅基地上。而现实农村宅基地的的低效利用和大量闲置现象普遍,为各地增加建设用地提供了巨大的潜力空间。但是农村宅基地究竟以什么样的方式进入现有的建设用地市场,才能使其既能缓解经济发展及城镇化对建设用地需求压力,又能得到有效配置并实现其价值,却是一大难题。

事实上,当前存在的宅基地流转 “隐形市场”已经从某种程度上体现了建立农村宅基地使用权流转市场的现实需求。市场是商品经济运行的载体,它有三个组成要素:消费者、购买力、购买欲望。我们可以看到一方面城镇用地紧张,房价居高不下,出于居住或经济发展的需求,部分居民将目光投向农村宅基地,这形成宅基地流转的买方市场。而另一方面,广袤的农村存在大量闲置的存量宅基地,尤其是在城郊结合部,出于经济利益需求农户有意愿进行宅基地流转,进而形成了卖方市场。供给与需求的共同作用催生出宅基地流转的“隐形市场”。因此,宅基地流转是土地作为一种生产要素通过市场实现资源有效配置的内在要求。

但是由于土地是一种特殊的商品,宅基地流转“隐形市场”的无序发展将会扰乱已有的城镇土地市场的发展,并带来土地资产价值的流失,产生一系列的社会问题。综合前面所述,一方面宅基地使用权的流转存在现实需求,另一方面自发的流转市场存在诸多问题与弊端,需要尽快构建完整的土地市场,开放农村建设用地市场,

并建立规范的、有序的农村宅基地流转市场。

3开放农村宅基地市场面临的问题

十七届三中全会提出,要对农村土地实行严格管理制度,加快宅基地换证确权工作,适度推进农村集体建设用地

流转工作。《决定》中的相关表述是:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”。但并没有给出宅基地使用权流转的具体要求,而各地也在“宅基地置换”的过程中摸索着,前进着,同时也产生了一些矛盾。目前看来,建立农村宅基地流转市场面临以下一些问题:

3.1法律障碍

如前所述,在相关法律文件的表述中,农村宅基地合法的流转方式只有继承、国家征用及目前处于探索阶段的 “宅基地置换”,其它方式的流转都是不合法的。要建立农村土地市场,开放宅基地使用权流转首先要做的就是消除法律障碍,修改相关法律,确立宅基地流转的合法性。

3.2制度障碍

改革开放以来,我国在明确界定和保护农民土地权利上取得巨大进展,国家对耕地的保护政策和措施不断强化,政府对土地利用的调控能力不断提高,土地的法律框架也逐步完善。农村土地制度在保护耕地、集约节约用地、土地承包制度、征地制度等方面都取得了可喜的成果。但是若开放农村土地市场,实现宅基地使用权流转,就目前的农村土地管理制度来看还是不够的。农村土地制度在确权发证、土地登记、变更登记等方面都存在缺陷和不足之处,并且农民朋友对相关制度及法律的认识不够,重视也不够。这些都将会成为建立规范有序的农村土地市场的拦路虎。

3.3理论障碍

城市土地市场经过几十年的努力,已经有一套较完整的理论体系的支撑,这虽然对于农村土地市场有借鉴意义,但宅基地地与城镇建设用地由于其权属不同,性质也不相同,所以这些理论并不完全适用,需要新的理论的支撑。

首先,在估价方面,城镇建设用地已有一套估价理论科学判定其价值,但是宅基地却没有一个合适的估价理论来科学的判定其价值,目前在宅基地流转的“隐形市场”里买卖双方大都根据经验定价,这样容易导致土地价值无法充分实现。

其次,在我国宅基地不仅具有土地这种特殊生产资料的特性,由于我国城乡二元结构,宅基地对于农民不仅仅承担着居住功能,而且还在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能,因此若将宅基地投入市场,如何给农民提供相应的社会福利和保障是现在迫切需要解决的问题。

再次,宅基地实现流转后利益应该如何分配,如果这个问题处理不当,将会给农民、集体、国家带来不利影响。

最后,宅基地实现流转将会给耕地保护带来什么样的影响也是值得注意的问题。宅基地流转过程中,受经济利益趋势,农户可能会想方设法申请宅基地,将农用地转为宅基地,再经宅基地流转投入市场,造成耕地流失及促成新的 “圈地运动”。

4建立农村宅基地流转市场的政策建议

宅基地使用权的流转是一个牵一发而动全身的系统工程,笔者认为目前可以继续维持现有的农村土地制度整体框架不变,依法准许宅基地入市,制定宅基地流转制度,建立合理健康的农村宅基地流转市场,推动城乡协调发展,保护农民利益。对于前面提到的在流转过程中将面临的问题,提出如下建议:

4.1修改相关法律,确认宅基地流转的合法性。但做出相关规定:宅基地使用权可在本集体经济组织内部及与外集体经济组织成员之间进行流转,但流转之后不得再申请宅基地。禁止城镇居民与集体经济组织成员之间个体行为的宅基地流转。城镇居民可以通过两种方式购买宅基地上的房屋:一种是国家征收宅基地后出让给开放商,由开发商完成建造后出售给城镇居民;另一种是集体经济组织有权将整理成片的宅基地通过协议、招标、拍卖的方式出让一定年限的宅基地使用权。二者的区别是前者宅基地所有权改变,宅基地变为国有建设用地;后者宅基地所有权不变。后者集体经济组织所得出让费可分配给本集体经济组织成员及用于解决本集体经济组织的基础设施建设。这是由于若农户在有充分的信心保障自己的生活医疗养老等问题的前提下自愿在农户之间转让宅基地使用权,这是无可厚非的。而在城乡二元结构没有完全打破之前,由于宅基地使用权的分配都带有福利和社会保障功能,城市居民通过购买宅基地使用权,是否同时享有了宅基地使用权的福利和社会保障功能?他是否也属于这个集体经济组织?等等。这里存在一系列政策模糊无法界定的区域,将会带来一些无法裁决的法律纷争。而且这种个体行为的宅基地使用权流转也不利于宅基地的开发管理和集约利用。

4.2完善农村土地尤其是建设用地的地籍管理。完善土地登记及变更登记制度,对农村非农建设用地包括宅基地进行登记造册建档,摸清家底。完善农村土地产权制度,明晰产权,确权发证。加强土地用途管制,严格保护耕地。加强宣传,提高农民群众的认识,规范农民之间的农村宅基地流转过程。

4.3为充分发挥市场配置土地资源基础性作用,完善建设用地储备制度,可进一步实行宅基地储备制度。具体操作分两种情况:经济条件好、有能力进行土地整理的集体经济组织可以自行整理闲置的宅基地,整理好的地块在当地土地储备中心备案;经济条件差无法进行土地整理的集体经济组织可直接将交由当地土地储备中心进行。待地块通过协议招标拍卖等方式出让后土地储备中心依情况收取相关管理费用或开发整理费用。

4.4完善土地估价理论。我国城市土地估价已较为完善,但农村非农建设用地估价却还是一片空白。当前农村土地真实价值还没有实现,农民对土地价值的认知并不清晰,在流转过程中既损害农民利益,也不能实现土地价值。加快建立农村社会保障体系,促进宅基地有序流转。

4.5宅基地流转要分区对待:经济发达区和经济欠发达地区。事实上目前宅基地流转呼声较高的都是经济发达的地区,因为在这些地方经济发展对建设用的需求较大,用地矛盾突出,而当地农民也比较富裕,抵御风险的能力较强,这种地区的流转主要是做好引导监督工作,宅基地的流转要严格符合土地利用规划。在经济欠发达地区由于农户抵御风险的能力弱,对土地的依赖程度高,其宅基地流转的动力略显不足,因此在这种地方则要注重消除障碍性因素,加快劳动力转移,促进宅基地流转。

参考文献:

[1]陆红生.土地管理学总论[M].中国农业出版社,2006,1.

[2]毕宝德,柴强,李玲.土地经济学[M].中国农业出版社,2006,1.

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