民国时期的南海地缘环境与我国对南海诸岛主权的维护

2009-12-30郭渊

中州学刊 2009年6期

郭渊

摘要:进入20世纪,中国南海诸岛不断遭到日法等列强的侵扰,南海局势也日趋恶化。为了维护南海权益,当时的国民政府展开了外交斗争,并采取各种措施开发建设东沙、西沙群岛。国民政府维护南海权益之举,为以后我国对南海诸岛的主权捍卫起到了一定的积极作用,但是也有一些经验教训值得我们认真总结。

关键词:南海地缘环境;国民政府;南海诸岛

中图分类号:K26文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)06—0190—05

进入20世纪,伴随着西方列强对亚洲大陆侵略的加深,中国南海诸岛不断遭到侵夺,南海局势也日趋恶化。为了维护南海权益,当时的国民政府展开了外交斗争,收回了部分海洋权益,并为开发南海诸岛做出了努力。考察国民政府对南海诸岛行使主权管辖的历史过程以及经验和教训,必定对当今南海诸岛主权问题的研究有所裨益。

一、民国时期的南海地缘环境

西方列强对南海诸岛的侵犯,从清朝末年开始就从未间断。日本占领台湾之后,窥伺南洋,企图南下寻找地缘战略“利益线”,目的是获得工业发展的经济资源,西沙、南沙群岛因地缘关系首先受到日本的侵略和掠夺。1917年,日商平田末治、池田金造、小松重利等人先后组织调查队,非法勘测西沙、南沙群岛。次年,日本拉萨磷矿株式会社派人到南沙群岛进行勘测。1920年,该会社再次派人勘测南沙群岛,并将之改名为“新南群岛”,开采磷矿资源。至1929年,共开采磷矿达26000余吨。除西沙群岛外,日本还觊觎西沙群岛的磷矿资源。1921年,日本“台湾专卖局”伙同卖国商人何瑞年,盗采磷矿。①为了捍卫民族利益,海南人民奋起反抗,并经中国政府向日方交涉,又由于受20世纪全球经济危机和国内政治动荡的影响,日人于1929年春撤出西沙群岛,但采磷矿达10余万吨。②

日本占据西沙群岛以及对南海资源的掠夺,引起法国对西沙、南沙群岛地缘战略地位的注意,担心日本的行为会威胁其在东南亚的地缘利益。法国一方面试图阻止日本染指南海诸岛,使其从海防到西贡的沿海港口能得到安全保护;另一方面竭力插足南海争端,蚕食南沙群岛领土,企图使之成为自己的利益范围。③为此,法国开始编造各种借口图谋侵占西沙群岛,如所谓的“19世纪初期,安南嘉隆王与明命王时,均曾出征西沙,现安南既归法国所有,则西沙群岛亦当归法国所有”④,并于1933年照会中国驻法国使馆,称西沙群岛为其所有,其理由为:“1.安南王公,曾在此岛建塔立碑,安南历史中有此事实;2.查中国历史上,有两艘英国舰艇曾因与中国渔船冲撞,沉没该岛之旁,当时英国曾向中国抗议,清政府复文中有七洲岛非中国领土之语,故不负责。”

国民政府随即照会巴黎公使馆,提出抗议声明:“1.该岛经纬度属于中国领海,地理形势甚为明显;2.以历史上言,清末曾派李准至该岛,并鸣炮升旗,重申此为中国领土;3.前年香港曾有远东气象会之召集,当时法国安南气象台长及上海徐家汇天文台主任都在会议上,向中国政府请求在西沙群岛设气象台。”⑤法方可能感到理屈,其事就没有下文了。

法国在谋夺西沙群岛之时,又觊觎当时中国海军一时无法企及的南沙群岛。1933年4月7日至12日,法国强行占领我南沙之安伯岛、南威岛、太平岛、鸿庥岛、南匙岛、杨信沙洲、中业岛、北子礁、南子礁等九个小岛。7月25日,法国政府未经我国许可,竟对上述九小岛进行所谓的“定名”,公布世人。12月21日,法国政府强行将南沙九小岛划入越南巴地省管辖。这九个小岛,是南沙群岛的组成部分,归属于中国。直到法国占领时,在一些岛上仍有中国人居住着。法国政府在其公报中也承认,“中国海南岛渔民常驻”于此;在其登陆南威岛时,“岛中尚有中国人三名”。在其公报中还写到,“伊都亚巴岛(即伊都阿巴岛)及北危岛有海南岛渔民来此居住,每年均有海南岛帆船载运粮食物品来岛换取鱼、玳等类而去”。⑥法国对南沙群岛的侵略,激起了中国各界民众的强烈抗议。国民政府获悉后即照会法国使馆,要求将各岛的名称及经纬度查明见复,并声明在未经查明之前我国政府对法国之宣言,保留其权利,“外部除电驻法使馆探寻真情外,现由外交、海军两部积极筹谋应付办法,对法政府此种举动将提严重抗议”⑦。与此同时,国民政府发言指出:“菲律宾与安南间珊瑚岛,仅有我渔人居留岛上,在国际间确认为中国领土。”⑧西南政府和广东省政府也分别向法当局及驻粤法国领事提出抗议。在此情况下,法国狡辩称:“法占九岛是据法外交部称,该九岛在安南、菲律宾间,均系岩石,当航路之要道,以其险峻,法船常于此遇险,故占领之,以便建设防险设备,并出图说明,实与西沙群岛毫不相关。”⑨

20世纪30年代,在法国侵略南海诸岛时,日本出于地缘政治利益考虑,亦提出对南沙群岛的主权要求。1933年12月,日本驻法国代办泽田照会法国外交部,对于法国占领九岛表示“抗议”,并称诸岛之主权应属日本。泽田称:“日本之采磷拉萨公司于1918年即往此诸岛开采天然富源,其因建筑铁路房屋及码头等项之用费,已达日金100万元,该项工作至1919年乃停止,所有人员,亦因世界贸易状况之不景气,均被召返国,但一切机器,仍留之原地,且冠以该公司之字样,表示仍将复来之意,故日本政府认为诸岛应属日本。”⑩泽田把日本曾经实施的侵犯行动,作为其拥有南沙群岛主权的依据,是根本站不住脚的。日本争夺九小岛主权的真正地缘战略考虑是:法国“依此项之占领,自可筑造飞机根据地,停泊潜水艇,而完全获得南中国海之制海权。此举足使现成为英国向东亚发展为坚垒至新加坡与香港间之海上交通,横被隔断”(11),因此日本欲争夺之以确立在南海的优势地缘地位。南海九小岛重要地缘地位使各国列强争斗不已,而国民政府一时无力给列强以有力回击,致使南海问题日益趋于复杂化。

日本的侵略行为遭到了法、英等国的反对。英国外务部次官在众议院答复议员质询时,承认南海诸岛具有重要的战略价值,它表示向日本抗议兼并该群岛的目的,主要是为了法国政府。1939年6月22日,英法在新加坡举行战略协调会议,由来自印支、香港、上海、印度、缅甸、锡兰、马来亚、澳洲约50名英法高级海、陆、空军的代表出席会议。(12)日本投降后,国民政府鉴于南海诸岛战略位置重要,乃决定由内政部会同海军总部、空军总部、后勤总部及广东省政府等单位,于1946年12月9日乘太平号、中业号、永兴号和重庆号四艘舰艇从广州驶向南海诸岛,海军派军驻于西沙之永兴岛和南沙之太平岛,内政部则在各主要岛屿上重建国碑、测绘详图。对于我军的接收行动,法国立即“抗议”,并派军舰到西沙群岛,在珊瑚岛上建立行政中心。国民政府曾于1946年10月和1947年1月先后与法国交涉,最后因法国理屈词穷及越南战事告紧,双方中止谈判。法国的挑衅和侵占行为,为南海问题的解决留下了隐患。

二、民国时期我国对南海诸岛的管理与开发

国民政府曾采取不少措施,对东沙、西沙和南沙群岛的主权进行了维护,试图杜绝外人的觊觎。主要表现在以下几个方面:

1.加强对东沙、西沙群岛的行政管理

1913年,广东实业司司长关景以东沙岛开办实业,要求警察厅派警察到岛,以资防卫。警察厅当即选派警长1名,警察10名,伙夫2名,进驻东沙岛,这是中国警察首次驻守该岛。当时该岛生活条件恶劣,染病死亡之事常有发生,驻岛警察是比较称职的。1935年春,广东省建设厅农林局提出加强东沙群岛管理,“以辟富源而维国土”的建议,经省政府批准,设立了“东沙岛海产管理处”,任命梁权为管理处主任。(13)3月,梁权和第一集团军总司令部参谋林冠英、海军司令部参谋胡应球等率领员工前往东沙群岛巡视,回来后建议按照当时国际惯例把东沙群岛领海权定为12海里。同时将“东沙岛海产管理处”改名为“东沙群岛管理处”,“以符行政上之设置,以杜外人借口”。(14)经广东省建设厅呈请广东省政府审核,“俯准照办”(15)。

对于西沙群岛,广东省政府将其划为海南岛管辖,加强了对西沙群岛的调查与治理。1921年南方军政府重申西沙群岛划归海南岛管辖之政令。同年3月,民国军政府将西沙群岛划归广东省崖县(即崖州)管辖,并由内政部咨行广东省政府遵照执行。(16)3月30日,广东省政府以指令的形式,公布了这一决定。1928年5月,政治会议广州分会议议决派舰前往西沙群岛,由广东民政厅、建设厅、南区善后委员会公署、第八路军总指挥部、测量局、中山大学、两广地质调查所等单位派出军、政官员和科技专家等15人组成调查队,于22日乘海瑞舰出发,作实地调查,历时16天。归省后各调查员均造具报告,编成《调查西沙群岛报告书》,并由省政府制定出《招商承办西沙群岛鸟粪简章》共15条。抗战胜利后,国民政府行政院于1946年7月决定西沙群岛改归广东省政府管辖。

2.加强对东沙、西沙群岛的军事管理

1925年,海军部为了加强对东沙岛的管理,提出了把东沙岛划作海军军事区域,归海军管辖的建议,呈请北洋政府审批,经国务会议议决照办。北洋政府为此发布通告,宣示中外,并规定“沿岛堤岸外以三海里为领海防线,界内无论何国船只,不得停留或湾泊”(17)。1926年2月,全国海岸巡防处接到海军部的指令后,也在报上刊登通告说:“照得海军为南洋航海公安,在东沙岛设有海军观象台、海军无线电台、求向器和灯塔,乃海军军事区域,所有岛中一切行政权限,应由本处遵令办理。”(18)1926年4月,海军部以西沙群岛与东沙群岛同为海南要区,应援案将西沙群岛定为海军军事区域,经提呈北洋政府备案,并由北洋政府通告中外知悉。(19)1933年6月,广东省三年施政计划说明书中,有“拟管理西沙岛计划书”,决定设置应由第一集团军总司令部海军司令部办理。

国民政府在加强对东沙岛军事管理的同时,也注意对海域安全、经济权益的维护。1935年5月6日,据海军部呈请以国民政府指令第1157号令,行政院任命方均等为海军东沙岛气象台台长等职,将方均叙为中校,黄锈、袁振岳叙为少校。(20)20世纪30年代,日本渔船来东沙群岛海域捕鱼、采海人草,受到国民政府的谴责和禁止。1935—1937年间,日本渔船在东沙岛海面盗采海人草,民国外交部曾于1937年5月向广东广西特派员发出指令,指示“该岛完全为我国领土。且经定为海军军事区域,日人所采之物,显属于陆地主权问题……要求严切制止,以重主权”(21)。由于西沙群岛、东沙群岛为广东属境,行政上是广东省管辖区域,所以在其定为海军军事区域之后,关于该群岛的开发和招商经营等事,仍归广东省政府管理。

3.加强对东沙、西沙群岛的经济开发。

1912年2月,广东军政府实业司为维护东沙岛主权,发出通告,招商经营东沙渔业,兼任守岛之责,政府分文不取。香山县叶养珍、杨志业等人认为“保守海权政策,实无过于斯”。他们不仅要经营渔业,而且要“将该岛渔业、盐业、磷矿及岛中所有利权,一律承办”(22)。广东省实业司基本同意他们的申请,只因食盐乃国家专利商品,不准运出岛外销售。因此,叶养珍等人开发东沙岛计划未能成功。1926年,福建闽南造林公司总理周骏烈鉴于日本人盗采东沙岛海人草,有损主权,向广东省实业厅申请经营东沙岛海人草,“以辟利源,而保主权”,经厅长李禄核明批准,发给开采执照。(23)国民政府在允许民间开发同时,对承办商的经营权作了限定:不准搜自私下转让承办经营权,一旦发现即取消其承办经营权。1926年11月,广东志昌行以缴费6万元,向海军部全国海岸巡防处申请承办东沙岛海人草,期限5年,志昌行拿到执照后,即勾结日本商人松下嘉一郎经营海人草及其他海产。广东省政府得知此事后,即咨行海军部令海岸巡防处撤销志昌行执照,命日人撤离东沙岛,以维护主权。(24)

对于西沙群岛资源的开发,国民政府主要采取地方政府直接开采和政府批准商人承办开采的方式,对承办商征收赋税充实财政。1919年,商人邓士浪向广东省府呈请承垦西沙群岛中之玲洲(东岛)一岛,以资种植。其时,因军政府对于琼崖森林、矿产及西沙岛各事宜,已派员筹办,未予照准。1921年以后,商人承办西沙群岛鸟粪,第一次是1921年12月6日,第二次是1923年4月7日,均由内政部和广东省署批准香山县民何瑞年承办。(25)1929年至1931年广东省政府又批准商人宋锡权、严景枝等人申请开发西沙群岛鸟粪资源。政府对开发活动也进行了规范。广东省政府通过调查发现何瑞年将经营权转让给日本南兴实业公司,随即取消了它的承办经营权。(26)为配合西沙群岛的资源开发,国民政府对西沙群岛的基础设施进行了初步建设。根据1930年香港远东气象会议的决议,国民政府于1936年在西沙群岛设立了气象台、无线电台和灯塔等,以保持海内外的通讯联络畅通。(27)

4.对南海诸岛的定名、制图

在治理南海诸岛过程中,国民政府鉴于国内出版的有关南海诸岛图籍大多“抄袭陈编,以讹传讹,甚至翻印外国出版之中国图,不加审查,致国疆界线任意出入”(28),于是在1933年6月7日由内政部召集参谋本部、外交部、海军司令部、教育部、蒙藏委员会正式成立了“水陆地图审查委员会”,着手编制标准地图。该委员会自成立至1934年l2月,共举行审查会议26次,审定并公布了南海诸岛主要岛礁沙洲的标准地名,出版了“关于我国南海诸岛各岛屿中英地名对照表”,较为详细地罗列了南海诸岛岛礁名称,有96个岛礁滩名称,西沙群岛28个岛礁。该表在一定程度上反映了当时对南海包括南沙群岛的认识水平,是国民政府行使国家主权的表现,有利于对南海诸岛的管辖与开发。

为了对南海诸岛的命名和绘图进一步规范和管理,1935年3月12日,水陆地图审查委员会第29次会议,决定绘制政区疆域各图必须画出东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛(今中沙群岛)和团沙群岛(今南沙群岛)。(29)1935年4月,该委员会专门绘制《中国南海岛屿图》,确定中国南海最南的疆域线至北纬4°,把曾母暗沙绘在中国疆域线内。这是当时中国政府第一份公开出版的地图,也是第一份比较详细地标绘部分南海诸岛岛屿、沙洲、滩礁的地图。此幅地图的出版发行,成为以后地图界出版的重要依据。此后,水陆地图审查委员会负责审查全国各地出版的水陆地图,仅从1935年4月至1948年间,国内出版的各类地图中,至少有60种较为完整地标绘了南海诸岛。(30)这一时期成为中国历史上对南海诸岛命名、地图标绘中承前启后的时期,它再度表明了中国政府对南海包括南沙群岛行使着有效的管辖权。因为该图是在当时的科学技术条件下绘制的,所以不甚精确,未能将南海诸岛中较大的岛礁标绘出来。

三、对国民政府开发南海诸岛行为的评析

国民政府采取外交交涉、军事收复、统一规范地名、设治管理、议决开发建设等方式维护南海诸岛主权,在一定程度上维护了中国的南海权益,为以后维护南海诸岛主权、解决有关争议问题提供了一定的历史和法理基础。国民政府的维护南海诸岛主权的行为,虽然标志着中国海洋意识的不断成长,但是也有一些经验教训值得我们认真总结。

在维护海洋权益过程中,国民政府一些官员和有识之士初步意识到,要想从根本上杜绝外人对南海诸岛的觊觎侵占,只有从速开发建设,增加我国在南海诸岛的经济、军事的存在。1937年1月2日,国民经济建设运动委员会广东分会专员兼特派计划开发东沙群岛视察专员梁有成,上书全国经济委员会委员长宋子文,提出开发东西沙群岛的建议。梁有成列举了开发东西沙群岛的重要性::1.东西沙群岛是“吾国海疆南方之最前线,若不速谋建设,无异自撤藩篱,门户洞辟”;2.东西沙所蕴藏之富源,若有整个具体计划从事开发,成绩定必蔚然可观;3.最近粤省失业人数骤增,拓展实业,实为救济失业之治本不二法门;4.该两岛开发之后,既可裨益国家,复可制止强邻凯觑之野心,而息纠纷于无形。梁氏建议,派员前往东西沙群岛调查视察,以拟定切实可行的计划。(31)为开发南海诸岛天然资源、保护海洋权益,广东商人自愿组织开源实业社,“专以采取并推销东西沙及团沙群岛之天然鸟粪为主要业务”(32)。但由于日本的全面侵华战争尤其是对南海诸岛的占领,中国在东沙、西沙群岛的开发和建设活动只得中止。

国民政府对东沙、西沙群岛资源的开发利用,做了多方面的努力。在利用民间资本开发西沙群岛的同时,国民政府又进行自主开发,在西沙群岛设定林岛及石岛两处磷矿国营矿业权并交台湾肥料公司经营,在开发过程中也注意到国防安全问题。1949年,资源委员会与国防部召开国防建设与采矿互助办法会议,拟定五项措施,并经行政院批准。该决议为军事安全起见,划定了采矿工作地区“以该岛炮垒外围,延伸约一百公尺为禁区”,明确了各自活动的区域,并规定“开采员工数目及进出船名与日期等项,应通知该岛驻军查考”,试图防止采矿业的发展与军事安全之间可能发生的冲突。在开发利用磷矿资源的同时,国民政府也注意到西沙群岛生态平衡问题,规定“对该岛林木之生存,开采者有尽量保护之责任”(33),把开采鸟粪资源纳入了可持续发展的轨道,保持所开采地区鸟粪资源的可再生性。

在规范治理南海诸岛过程中,国民政府发现中外图籍中的南海诸岛不少岛礁名称,是外国人擅自命名的,有些是外国人根据我国海南渔民的命名而译成外文的,因此内政部方域司决定重新拟订南海诸岛名称。国民政府在两次所公布的地名中,外来地名的作用虽然呈现出逐步衰减的趋向,但又保持着“根深蒂固”的特点。1935年公布第一次南海岛礁命名时,除了东沙岛、南山岛、西沙群岛、南沙群岛、团沙群岛是汉语名称外,其余都来自外语地名的音译和意译。音译大致有85个,意译的地名约有45个。1947年公布第二次南海岛礁命名时,南海诸岛名地关系和等级层次较为协调。在减少外来地名影响方面,政府也采取了一些有效措施,削弱了外来地名的影响,在“名从主人”的原则上,有一些进展。但是这次重新拟订的南海诸岛名称,不论是音译还是意译,都不能完全消除外来影响,尤其在需要追溯地名语源的时候。1948年《地理之友》杂志创刊号的一篇书评就认为:“南海诸岛过去只有西洋人所定名称及日本人所命之名。此次内政部将群岛另订新名,颇有重要的意义……内政部对于群岛命名时,于固有名称,亦似有考虑之必要。”(34)

抗战时期,国民政府为维护主权虽奋起抗争,但由于国弱力微无力改变南海地缘利益的丧失局面。尽管如此,国民政府对南海诸岛还是进行了规划和建设,并取得一些成绩,这对维护南海诸岛的主权起到了一定作用。抗战胜利后,由于以蒋介石为首的国民党忙于内战,造成以前维护地缘利益的成果没有巩固下来,这就给法国殖民势力、菲律宾侵占西沙、南沙群岛制造了条件,1948年,占据西沙珊瑚岛的法军,在岛上建房屋和供水设备,不准中国渔民前往该处捕鱼;1949年4月,法舰炮击甘泉岛,驱走我渔民,并派武装人员侵占晋卿、琛航、金银、甘泉四岛,建立所谓“主权牌”。1948年,马尼拉航海学校校长克洛马组织所谓的“探险队”,窜入我国南沙群岛太平岛进行非法活动;1949年4月,菲律宾政府内阁会议决议,派遣海军副少将安纳达(JoseV.Andrada)前往太平岛“视察”。国民党驻菲公使陈质平致函菲外交部,反复声明太平岛为中国领土,但是菲方不予理睬。(35)法国、菲律宾侵略之举,恶化了南海地缘形势,为中国人民解决南海问题留下了隐患。

注释

①韩振华:《我国南海诸岛史料汇编》,东方出版社,1988年,第235—236页。

②许崇灏:《琼崖志略》,台湾学生书局,1975年,第19—20页。

③吴士存:《民国时期的南海诸岛问题》,《民国档案》1996年第3期。

④胡焕庸译《法人谋夺西沙群岛》,《中国今日之边疆问题》,台湾学生书局,1975年,第201页。

⑤郑资约:《南海诸岛地理志略》,商务印书馆,1947年,第77—78页。

⑥《关于太平岛主权之理由及与台湾关系一案覆希查照》,中国第二历史档案馆,全宗号12(2),卷号2680。

⑦⑧“法占粤海九小岛,外部抗议”,《申报》1933年7月27日。

⑨陆东亚:《对于西沙群岛应有之认识》,《中国今日之边疆问题》,台湾学生书局,1975年,第189、158页。

⑩(11)徐公肃:《法国占领九小岛事件》,《中国今日之边疆问题》,台湾学生书局,1975年,第158、160页。

(12)陈鸿瑜:《南海诸岛主权与国际冲突》,台湾幼狮文化事业公司,1987年,第62页。

(13)《广东省建设厅厅长何启澧呈广东省政府文》(1935年5月13日),广州中山图书馆。