张 璇

摘要本文从分析我国检察机关职务犯罪预防工作的现状与存在的问题入手,在借鉴、参考其他国家预防职务犯罪优秀做法的基础上,提出完善我国检察机关职务犯罪预防工作的方法。

关键词职务犯罪 预防 检察机关

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-171-02

职务犯罪如同社会的毒瘤,严重的腐蚀着廉政制度的建设,阻碍了国家政治经济秩序的正常运行,给社会的和谐稳定带来了诸多的隐患。如何有效的预防职务犯罪,一直是党和国家推进廉政建设中的重要课题。2009年5月25日,最高人民检察院检察长曹建明在全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议上强调,各级检察机关要充分认识新形势下加强和改进检察机关预防职务犯罪工作的重要意义,准确把握检察机关预防职务犯罪工作的定位和基本要求,努力开创检察机关预防职务犯罪工作新局面。

一、我国检察机关职务犯罪预防工作的现状与问题

近年来,我国检察机关在打击贪污贿赂等职务犯罪的同时,高度重视职务犯罪的预防工作,从最开始仅有个别检察院设立预防职务犯罪的专门机构到现阶段各级检察机关均设立职务犯罪预防机构,从个案预防到职务犯罪预防网络的逐步建立,这些都充分说明检察机关的职务犯罪预防工作得到了蓬勃的发展。我国检察机关立足法律监督职能,为建立健全惩治和预防腐败体系和构建社会主义和谐社会作出的积极努力也赢得了党委、人大、政府的充分肯定和社会各界的高度评价。

然而,我们同时注意到,我国检察机关职务犯罪预防工作的展开的主要依据是党和国家的有关职务犯罪预防工作的政策性规定,从而导致了检察机关在开展职务犯罪预防工作中仍然存在着一些不可忽视的问题。

(一)缺少明确、系统的法律依据

虽然我国宪法明确赋予了检察机关法律监督者的地位,检察机关开展职务犯罪预防工作是其法律监督职能的本质要求,但这些都只是原则、抽象的赋予了检查机关预防职务犯罪的法律职责,对于检察机关开展预防之犯罪的范围、职权、方式等没有明确的规定。相比起我国刑法、刑诉法等相关法律、法规、司法解释对如何打击职务犯罪的定罪量刑有较为明确的规定而言,我国法律对职务犯罪预防工作的法律规定则明显滞后。而近年来有关预防职务犯罪的规定也都是散见在党和政府的不同文件中,没有系统化。因此,检察机关职务犯罪预防工作无法可依,缺乏法律的强制力予以保障。

(二)缺乏其他部门的配合

在职务犯罪的预防工作中,包括检察院在内的各个机构,如党委、人大、政府、人民群众各团体,共同构成了国家预防控制职务犯罪的主体,检察机关只是这个主体中的一员,而不是全部。预防职务犯罪只有在党委的统一领导下,党政齐抓共管,各部门各负其责,检察机关的职务预防工作才能真正的起作用。但是目前的现状是,无论是地方党委还是检察机关自身,往往过分强调检察机关在预防工作中的作用,甚至完全依赖检察机关的预防,而忽视了其他主体的预防作用。孤立的依赖检察机关对职务犯罪进行预防,严重的制约了职务犯罪预防工作的专业化、规范化与社会化。

(三)缺乏有效的绩效考评体系

从检察工作的实际情况来看,每年查处了多少职务犯罪案件比较容易统计,而有效的预防了多少职务犯罪的案件则较难估算。实际操作中,不同地区的检察机关在衡量职务犯罪预防工作的效果时,有的以当地经济效益为标准、有的以职务犯罪案发率为标准、有的甚至以群众满意度为标准。有效的绩效考评体系的缺乏大大的削弱检察干警职务犯罪预防工作的积极性,影响了职务犯罪预防工作的实效。

(四)缺乏对职务犯罪预防工作的足够重视

没有法律的强制力作为后盾,没有健全的绩效考评体系,预防职务犯罪工作难免成为检察机关工作中的“软任务”。在一些检察机关仍然存在这样的思维模式,衡量工作好坏的标准仅仅是其查办的职务犯罪案件的数量和质量,而预防职务犯罪工作仅仅是一种不见效果的宣传,完成任务即可。在这种思维模式的支配下,不少检察机关往往把骨干力量配备到办案部门,对于预防职务犯罪工作仅流于发几分检察建议、上几堂法制教育课、举办几次法律咨询的形式,缺少对预防职务犯罪工作的创新,最终影响了预防职务犯罪工作的成效。

二、国外检察机关预防职务犯罪的方法

在惩治腐败的同时,积极的预防腐败已是国际趋势和共识。我国已经签署、批准的《联合国反腐公约》则集中体现了世界各国对预防职务犯罪重要性的认识。世界上职务犯罪的预防模式大体可以分为三种:检察机关侦查模式、警察机关侦查模式与独立机关侦查模式。无论采取何种职务犯罪的预防模式的国家,在预防职务犯罪方面都取得了显著的成效,值得我国借鉴与学习。

美国作为典型的普通法系国家,其采取的检察机关侦查模式,在预防职务犯罪方面其特点主要表现在以下方面:一是廉政立法体系严密,以事前防范为主。有《文官制度法》、《有组织的勒索、贿赂和贪污法》、《道德改革法》等多项法律规范。①《道德改革法》对加强财产申报问题做了全面系统的规定,堪称世界有关财产申报立法的典范。②在《廉政法》中也规定了政府官员必须填写财产和收入申报,如果逾期不报,将被司法部起诉。二是重视对举报人的保护。美国的法律规定特别律师办公室可以调查对举报人的报复行为,还可以命令行政机关采取矫正措施,并在必要时对总统提出报告。《举报人保护法》也为保护举报人、惩罚报复者提供了充分的法律依据。③三是检察机关之外的其他部门,在预防职务犯罪中具有较大的作用。监察长及其办公室负责对本行政系统内部人员的审计和监督。联邦审计署通过调查、审计等职能,来对政府机构和官员监督。联邦政府道德规范局则负责开展道德教育,接受官员的财产申报。

采取警察机关侦查模式的英国在预防职务犯罪方面也有其优良的做法:一是反腐败法律体系较为健全。有《刑事司法法》、《禁止贿赂法》等,其中《禁止贿赂法》是专门预防职务犯罪的法律。二是剥夺职务犯罪者的公务任职资格。英国法律为了加大对职务犯罪的惩处力度,规定腐败犯罪的犯罪人,在第一犯罪后就被永久剥夺在政府任职的资格,由此增加了职务犯罪的政治成本,这不失为一剂预防职务犯罪的良药。三是具有专门的公职监督机关。著名的诺兰公职道德委员会的主要职责就是对公职人员的行为进行调查并提出相应的建议,发动群众参与反腐。而议会行政监察专员则主要监督各级官员的行为。

被成为亚洲最廉洁国家的新加坡采取的是独立机关侦查模式,其预防职务犯罪坚持打防并举,成效显著。主要采取的做法有:一是反贪立法严厉细密。其预防职务犯罪的法律有《反贪污法》、《没收贪污所得法》、《公务员惩戒规则》等等,其中《反贪污法》兼具实体和程序两方面的规定,严密具体可操作性强。二是惩治与预防两手抓。新加坡反贪污调查局内设有预防贪污部门,负责反腐教育,专门查找漏洞并提出建议。三是举报制度特殊。《反贪污法》第30条规定:公共官员对于任何向其贿赂或者提供报酬的人,应当予以扣留,并将其送交就近的警察局,否则,只要无充分理由,将认为该官员构成犯罪,并予以刑法处罚。④这一规定,增加了公共官员的特殊举报义务,增强了公共官员拒绝犯罪的主动性。

三、我国检察机关职务犯罪预防工作的完善

尽管美国、英国、新加坡等国家的政治制度和社会背景不同,但他们检察机关在预防职务犯罪方面的成功做法还是值得我们借鉴和学习。结合我国的历史文化传统与特殊国情,完善我国检察机关职务犯罪预防工作可以从以下几个方面入手:

(一)健全预防职务犯罪法律体系

综观预防职务犯罪卓有成效的国家,其大都比较注重预防职务犯罪的法律完备性,以法律的权威来加大对公职人员的监督与制约。促进我国的检察机关预防职务犯罪工作的开展,首先应在法律中明确规定检察机关具有预防职务犯罪的职能,赋予检察机关咨询审查权、检察建议权、预防调查权。

其中咨询审查权是指检察机关在国家机关和有关部门制定经济、社会、文化发展等方面的政策与改革措施时,可以从预防职务犯罪的角度查找该政策、措施是否具有导致职务犯罪的漏洞,并提出意见和建议。在我国香港地区的廉政公署即具有该项权利。检察建议权是检察机关对于办案工作中发现的涉案单位在管理上存在漏洞向有关单位、部门提出意见和建议。虽然检察建议在一些地区的检察机关被广泛使用,但是鉴于我国现有法律对检察建议没有具体的规定,导致检察建议被采纳落实的不多。明确检察机关的检察建议权,则有利于确保检察建议的法律效果。预防调查权是指在调查的基础上,提出有效的预防对策,包括对不适合收入水平的高消费调查、不公开台账的调查等方面。

(二)与各部门配合共同预防职务犯罪

我国检察机关预防职务犯罪工作要开创新局面,要充分的利用国家各种合法的制度、体制和结构性资源,充分参与到各个反腐败环节中去,充分利用各个部门机构对反腐事业的参与。检察机关要与各地各级党委、人大、政府、人民群众各团体保持经常性的信息交换和情况交流,随时将相关领域、地区的新型职务犯罪、案发特点、趋势相互通报,提高预防职务犯罪工作的效率。

(三)建立健全预防职务犯罪工作绩效考评体系

建立健全客观科学的预防职务犯罪工作的绩效考评体系是促进职务犯罪预防工作可持续性发展的重要推动力。建立健全预防职务犯罪工作绩效考评体系可以从以下几个方面着手:一是进行纵向的比较,对采取某项预防措施前后的职务犯罪发案率进行比较。在其他条件不变的情况下,职务犯罪率的不同即可说明该项预防措施的成效。二是进行横向的比较。将不同的职务犯罪预防措施以问卷调查等形式对社会公众、职务犯罪的潜在人群进行问询,从而间接地估算出该项预防措施的效果。三是将预防职务犯罪工作纳入检察干警年终工作考核内容,以此来提高检察干警对职务犯罪预防工作的思想重视。

(四)健全举报制度

美国、新加坡等国家都具有较为完善的举报人保护制度,既保护了举报人的合法权益,又有鼓励了社会大众共同参与揭发职务犯罪。更重要的是,完善的举报制度能在社会上形成强大的威慑力,给潜在的职务犯罪人带去心理上的牵制,从而提高了预防职务犯罪工作的效果。因此,完善我国检察机关预防职务犯罪工作应该建立配套的举报制度。

注释:

①梁国庆.国际反贪污贿赂理论与司法实践.人民法院出版社.2000年版.第614-615页.

②许道敏,胡健泼.美国预防职务犯罪立法.检察日报.2001年11月8日.

③许道敏.美国:权力法治日臻完善.中国监察.2002(14).第58-59页.

④宗剑峰.中西文化与贪污贿赂犯罪学研究.中国检察出版社.2003年版.第241页.