徐永祥

粮食安全的概念是在20世纪70年代中期粮食危机中由粮农组织(AFO)首先提出的，其定义为“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”。21世纪世界农业主要将呈现四大特征，首先是以粮食为中心的全球农产品供需矛盾将有所加剧，在农业生产要素(特别是耕地)不可能大幅度增加的情况下，过多的人口与农产品的供需矛盾必将加剧，农产品将有可能出现供给短缺的势态，粮食安全已成为各国政府的重大议案，并引起广泛关注。

一、美国政府实现粮食安全的措施与政策

美国是世界上最早实现农业现代化的国家，是世界上粮食的主要出口国，美国粮食生产政策的基本目标是对农民实行收入支持，以缩减种粮农民与非农业就业者的收入差距。美国政府一直重视国家的粮食安全，采取各种措施保护和提高粮食综合生产能力，保障粮食的稳定供给，形成了确保国家粮食安全的有效机制。采用的政策性措施主要有：

(一)价格支持政策

上世纪30年代，罗斯福政府面对经济危机，实施“农业调整法”，建立商品信贷公司，委托它对农产品发放支持贷款，收存剩余农产品作为抵押，资金由政府拨给。从1977年起。美国农业立法规定建立农民自有储备，主要目的是减少价格和供应的不稳定性，缩减商品信贷公司的保管库存费用。参加农民自有储备计划者须同商品信贷公司签订合同，公司向农民提供贷款和补贴，在3～5年合同内，谷物受到贷款率的保障。1978年卡特签署了“农业紧急法案”，规定了主要农产品的最低保护价。美国农业中的“价格支持”主要方法是贷款、收购和直接补贴。

(二)土地休耕政策

短期休闲主要为控制面积和产品总量，长期休闲则主要为保持水土，因而这个计划政策把控制生产与农民收入和资源保护紧密结合起来。美国政府根据世界市场对诸如小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大米等粮食的需求，制定“农产品计划”。每个计划不仅清楚地表明世界市场对该种产品的需求量，而且还表明根据这一需求，美国应该播种多少面积、停耕多少面积，并由此算出停耕面积的比例和每停耕1英亩的补贴金额以及农产品的目标价格、贷款率等。

(三)农业信贷服务和农作物保险计划

为了使本国的农业生产得以继续和发展，美国政府专门为农场主设立了“农场主家庭管理局”和“农产品信贷公司”两个农业信贷机构，为他们提供农业贷款。此外，政府的“小企业管理局”也可以为农场主提供贷款。不仅如此，美国政府还协助农场主合作社建立了“农业信贷体系”(农业信贷合作社)，为农场主提供信贷，并向该体系优惠提供贷款资金或为该体系筹资提供担保。美国政府规定了农作物保险计划，由政府向农场主预付土壤保护补贴，使农场主有能力支付农作物保险费。保险包括农作物不可抵御的灾害，如干旱、洪涝、歉收和虫灾等，允许产量波动范围平衡在50％～75％。

(四)“委托代储”的粮食储备制度

“委托代储”的粮食储备制度是美国在粮食流通领域稳定粮食供给和价格的主要措施。粮食储备的执行机构是联邦政府的农产品信贷公司，当市场价格低于贷款率时，农民可以将粮食交给农产品信贷公司，这部分粮食就形成储备；如果在市场价格高于贷款率时，政府需要增加储备，就从市场上购买。农产品信贷公司并不拥有粮食仓储设施，而是实行“委托代储”的办法，即粮食储备任务主要由政府委托那些技术设施、卫生条件较好的商业性粮食储备企业来执行，粮权属于政府，政府支付储存费用以及在储备过程中发生的一切费用，包括损耗和亏损等，而接受政府委托代储任务的仓储企业也必须按照政府的指令行动。

二、欧洲联盟成员国实施的粮食安全体系及举措

欧盟实行共同农业政策，通过建立统一的农产品市场，制定共同的对外贸易政策等措施，加强对各成员国农业及农产品市场的保护。

(一)粮食短缺时期的共同农业政策

1962年1月14日，在各成员国农产品供给不足的情况下，欧共体六国通过了“建立农产品统一市场折中协议”，这是欧共体最早的共同农业政策，主要目标是通过技术进步和提高农业生产率，保障农产品供给，增加农民收入，稳定农产品市场。共同农业政策确保了在粮食市场价格下跌时农民能够得到一个最低价格，保证了农民收入，提高了农民的种粮积极性。共同农业政策极大地推动了欧共体的粮食及农业的发展，为解决欧共体粮食短缺问题做出了巨大的贡献。

(二)粮食过剩时期的共同农业政策

20世纪80年代，欧共体的粮食等农产品过剩使得政府财政补贴支出大量增加，迫于财政压力，欧盟于1992年出台了新的共同农业政策，1999年3月，在1992年的政策基础上，通过了“2000年议程”共同农业政策再改革方案，进一步完善了新时期的共同农业政策。新政策的总体思路是降低价格支持水平，限制粮食产量，为保证农民收入不因改革而降低，对农民实行直接收入补贴。

三、日本保障国家粮食安全的政策

日本人多地少，人均耕地面积不足世界水平的1／10，粮食自给水平较低，大部分农产品依赖进口。日本政府十分重视粮食安全问题，从补贴政策、农地保护制度、粮食流通体制等多方面人手，提高农民的种粮积极性，保障国家粮食安全。

(一)实行补贴政策

1995年，日本颁布和实施新粮食法，实施各种直接或间接的补贴政策。具体补贴方式主要有农户直接支付制度、稻作安定经营对策、自然灾害补贴和其他补贴等。除了上述几种补贴之外，日本政府还提供生产资料购置补贴和保险补贴等。为了鼓励农民参与农作物商业保险，政府给予保险补贴，承担农民所缴纳的农业保险保费的50％—80％。

(二)采用分类管理制度，严格保护有限的农地资源

政府对土地分类定等，对农地的购买及转用做出了严格的规定。农地被分为一、二、三类。凡涉及农地转用的土地买卖，必须由都道府县知事或农林水产大臣批准。

(三)推行灵活的粮食流通体制

为了保证粮食的稳定供给，日本政府主要从国内粮食流通体制、对外贸易政策以及粮食储备政策三方面人手，制定适应国情的政策措施。

日本政府对国内粮食流通实行间接管理，主要负责管理粮食的进口与储备。国内粮食流通渠道主要有三个，一是政府为增加储备和为储备轮换而收购大米，收购价格由政府确定；二是受政府指导，农协收购和销售大米，在政府专门设立的“自主流通米价格形成中心”投标销售给批发商或厂商；三是农民自由销售大米，价格根据市场行情确定。

粮食储备政策。日本将其粮食储备法制化。在确定粮食储备规模时，日本政府主要考虑以下三个因素：一是储备所需的保管费和政府承受能力；二是考虑储备量对市场供求、价格形成的影响；三是考虑可能发生的自然灾害而导致的歉收程度，储备粮源为政府收购米和进口米。

四、印度保障国家粮食安全的系列措施

印度政府非常重视国家粮食安全问题，从粮食生产、流通、供给等方面人手，采取一系列措施，保障国家粮食安全。

(一)提高粮食综合生产能力的措施

1推行“绿色革命”战略

“绿色革命”的核心思想是通过采用高产优良品种、扩大灌溉面积以及发展农业机械等一系列措施，促进农业现代化，发展农业集约经营，努力提高粮食产量。通过实施“绿色革命”战略，印度的粮食产量在1965—1970年的5年里增加了50％，到20世纪70年代已经基本实现粮食自给，基本解决了印度长期以来的粮食短缺问题。

2大力发展农业生物技术

为了防止过量使用化肥、农药破坏农业资源，同时又能够实现粮食高产，印度政府在农业中大力推广生物技术，实现农业的可持续发展。

3切实保护耕地资源

一是加强对现有土地资源的保护。印度采取了很多措施防治水土流失、沙漠化等。例如选用根系深且分叉多的粮食品种、将坡地改为梯田、在肥料选用上多施有机肥等。二是积极改造低劣的土地资源，增加可利用土地资源的数量。

(二)粮食流通体制和储备制度

1多主体参与的粮食流通体制

在印度的粮食流通领域中，国家和私人都是参与主体。在粮食收获前一个月，国家粮食及居民用品供应部下设的印度粮食公司制定当年的粮食收购计划，然后根据市场行情和粮食质量，确定一个不低于最低保护价的收购价格，并按这个价格从农民手中购买部分粮食。

2粮食储备制度

印度的粮食储备主要由经营库存和缓冲库存两部分组成。库存的主要品种是小麦和大米。经营库存主要用来满足公价粮的销售，由印度粮食公司和邦粮食及居民用品供应部负责，粮权分别属于中央和邦政府的经营机构，其库存量按规定应能维持3—8个月的销售量。缓冲库存则全部由印度粮食公司负责，粮权属于中央，其库存量随着国内粮食产量的变动而变动。

纵观上述各国对本国农业生产及粮食生产所采取的一系列政策和措施，都是基于本国粮食安全考虑，而且都取得了较大的成效，不少地方值得我们学习借鉴。