刘　锋

近年来，随着经济的快速发展和民生的持续改进，各地的工业化和城市化正在加速推进，征用土地的规模越来越大，失地农民的数量越来越多。如何妥善安置失地农民，解决失地农民的生存和发展问题，关系到改革、发展和稳定的大局，关系到和谐建设的成败。

一、失地农民的现状

失地农民是继城镇企业下岗职工之后出现的又一庞大的困难群体，他们失去的不仅是土地，还有就业岗位、居住房屋和生活保障，成为“务农无地、上班无岗、低保无份、安居无房”的“四无”人群。

失地农民主要集中在城郊结合部和工业园规划区。造成农民失地的主要原因是政府征地进行城区扩建和工业开发，其它原因有民间自由转让、外出打工自愿放弃土地等。总体而言，失地农民的生存和发展状况比较严峻，突出表现在以下四个方面：

1思想观念落后。目前对被征地农民采取的主要补偿方式是货币安置，由用地单位一次性支付给被征地农民。有些农民缺乏理性考虑和长期打算，在拿到征地补偿费后，没有进行合理安排——投资于生产性和保障性支出，而是大量用于修建房屋、子女教育等生活性和消费性支出上。这样容易坐吃山空，成为影响社会稳定的隐患。

2就业形势严峻。失地导致失业，就业压力大增。失地农民的自身文化和专业技能不高，就业观念狭隘，在劳动力市场竞争日益激烈的环境下，靠自身的能力和条件重新就业十分困难。他们所从事的也一般是环卫、绿化、保安等低收入工作。其中年龄偏大和无一技之长的“纯农民”就业最为困难。

3长期保障缺失。土地是农民的安身立命之本，承载着农民的社会保障功能，失去土地意味着失去了基本生活来源，失去了长期的社会保障。现行的征地安置办法没有充分考虑失地农民的养老、医疗等社会保障问题，广大失地农民尚未纳入社会保障范围，失地农民失地返贫现象比较普遍。

4生活水平较低。征地补偿的有限性和失地农民收入来源的不稳定性使失地农民生活水平普遍偏低。现阶段的征地补偿中，土地补偿费和安置补助费之和一般不超过土地年产值的30倍，约相当于当地公务员3—5年的工资标准。未来随着补偿款的消耗和物价的自然上涨，生活水平还会下降。另外，由于土地被征，原有住房一并被拆，无形中又增加了一笔建房或租房成本。

除此之外，征地过程中的某些不规范行为也会影响这些农民的后续生活质量。比如以租代征，以租用农民集体土地的形式进行非农业建设，规避法定的农用地转用和土地征收审批程序，擅自扩大建设用地规模，同时逃避缴纳有关税费、履行耕地占补平衡等法定义务；标准过低，用地单位有意无意降低补偿标准，由于信息不对称，涉地农民并不了解补偿款是否足额、符合标准，一旦土地被征，转为商业或工业用地后，再找相关部门协调或向用地单位追偿就比较困难了。

二、当前征地补偿的主要方式

1货币补偿。这是目前最主要的补偿方式，国家按照一定的标准，向涉地农民支付土地补偿金和个人安置费，以取得土地的使用权，被征地农民与所征土地完全脱钩，并被永久性推向劳动力市场。这种征地方式简便迅捷，操作性强，但没有对涉地农民日后的生活和社会保障进行考虑，在解决发展所需土地问题时可能产生新的社会隐患。

2社保安置。是将征地补偿金和个人安置费的全部或部分，用于被征地农民参加养老、失业、医疗等社会保险的一种安置办法。这种安置方式较好地解决了失地农民今后的社会保障问题，对加快城镇化进程和扩大社会保障覆盖率有积极意义。

3调地安置和异地安置。调地安置是通过在农村集体经济组织内部调整土地，使被征地农民重新获得土地的安置办法。异地安置则是将土地补偿费等交给安置地，由安置地统一安排涉地农民的生产、生活。这两种方式旨在保证涉地农民在土地被征后，不致成为真正的“失地”农民，从而减少征地对其生活生产的冲击；但随着耕地的逐年减少，调地安置和异地安置的空间越来越小。

三、完善失地农民导向机制的建议

1提升失地农民技能水平，促进多样化就业

鉴于当前失地农民已经存在和今后几年还会逐渐增加的事实，多渠道促进失地农民就业，是保证农民“失地不失业”的主要思路，也是推进农村城镇化的必然要求。在实际操作上，必须根据具体情况，采取不同方式。对于年龄较大、缺乏资金，且无一技之长的失地农民，应加强政府的关怀力度，由政府出资举办相应的技能培训，力促掌握一技之长；同时，与各企业进行协调，尽量帮助这些农民在原住地附近找到适合的岗位。原住地在城郊结合部的，可以到城里择业；离工业园区较近的，可以去工业园区就业。对于有一定资金、年纪较轻的失地农民，应加以政策引导，出台扶持措施，鼓励自主创业。这样既能解决自己的就业问题，又能吸收一定数量的失业人员，还能促进当地经济发展，可谓一举三得。有些城市还专门兴建了下岗职工创业园，在园里创办企业，投入资金不多，优惠政策不少，十分适合这类打算创业的失地农民。

此外，应尽快完善就业服务体系，培育各种劳务和金融中介机构，将就业市场和信息中心办到失地农民集中的地区，为其及时提供各类就业和创业信息。

2选择合理社会保险方式，构建失地农民社保体系

尽管促进就业在近期能保障失地农民的生活生产，但难以从根本上解决农民的后顾之忧，因为理论上务农农民可以耕作到六七十岁，而进企业就业的农民工则很难工作到60岁以后，在目前就业压力普遍较大的形势下，情况更是不容乐观。因此，在征用土地时即提前筹划农民失地后的养老保障措施，建立相应的社会保险体系就显得尤为重要。目前农村保险主要有两种形式：一种是社保，采取自愿缴纳的形式，一般按城镇下岗职工保险方式投保，以城镇居民生活标准计算应缴费额，符合条件的农村人口(一般指男性45周岁以下，女性35周岁以下)都可以参加保险。但由于社保缴费标准较高，有保险需求的农民基本都超过了年龄限制(有些地方超过年龄的另需补缴一定的保险费)，加上养儿防老的传统观念，此类参保农民很少，覆盖范围十分有限，而且这种趋势在今后几年内难有大的改观。另一种是农保，由政府主管部门负责组织和管理，农村经济组织、集体事业单位和各业劳动者共同承担养老保险费的缴纳，按农村消费水平缴费，标准比社保低，退休后所获得的养老保险待遇也相应比社保低。这种保险方式的开支在农民承受范围之内，比较符合农村实际，但不大适合已被征地的农民，因为这类农民流动性比较大，收入也很不稳定，只能作为近期的过渡形式。除此之外，近年在有些地方还出现了一种新的方式，叫“土地换社保”，将被征地农民60—70％左右的土地补偿费和全部个人安置费，加上政府财政转移支付的款项，换取社会保障。这种方法有效防止了一些失地农民拿到补偿金后缺乏长远打算，坐吃山空的现象，代表了今后一段时期内失地人口保障措施的发展趋势，可以积极借鉴，吸收其中合理的内核，制定符合当地实际的具体办法，以长期有效地解决失地农民因年老、失业和疾病而带来的各种困难。

3优化土地补偿设计方案，保证失地农民长期受益

现行征地补偿标准是根据所征土地前三年的平均收益来确定的，没有考虑土地的市场价值，补偿金和安置费偏低已成社会共识；单一的货币补偿也没有解决土地原来承载的社会保障功能问题，失地农民就业困难、生活水平低的情况会在一定时期内延续。因此，今后征用农村土地时，要改变过去单纯以土地年产值为标准的补偿制度设计，并着力构建市场经济体制下的多样化补偿制度。一是逐步提高补偿标准，合理体现被征土地市场价值。土地也是劳动资料，有其内在价值，应该由市场决定价格。今年开始实行的农村与城市土地“同地同价同收益”办法，正是为了改变原来“农村失地，城市圈地”的局面，改革“农民卖地，政府获利”的弊病。另外，合理提高土地价格，可以在一定程度上抑制对土地的非理性需求，降低政府征地欲望，减少市场对土地的预期，有利于保护现有土地。二是转变补偿程序，改先补后征为先征后补。可以先报批拟征土地，然后组织土地评估，再进行挂牌交易，最后按交易价格的一定比例补偿农户。补偿数额会有差别，这集中体现了土地的市场价值。对于失地后农民的生活问题，政府可先行垫付一定资金加以解决，待最终补偿金额确定下来之后，再支付剩余款项。三是以地养地，占补平衡。这是对当前土地补偿方式的有益探索，也是解决失地农民一揽子问题的釜底抽薪的办法。从形式上看，有点类似以前的调地安置和异地安置，由用地单位另选或另购适合的土地补偿给被征农户，农户将所获土地补偿费和安置补助金交给安置地，再由安置地统筹安排失地农民的生产。对农民来说，他们最擅长的职业是务农，最需要的是安定，另划一片土地给被征地农民，不需从头学习新技能，不用颠沛流离四处谋职，还可就地参加适合他们的农保，既发展了当地的经济，又维护了一方稳定，是十分值得尝试的。