马武玲

摘 要:与同体行政问责制相比,异体行政问责制是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式。目前我国异体行政问责制存在问责主体缺失、客体不清、信息缺失、法律法规缺失等问题。应通过构建异体行政问责体系,规范问责客体的范围,完善政务公开制度,建立健全法律法规体系等举措,确保异体行政问责制的有效实施。

关键词:行政问责制;异体行政问责制;政务公开;民主政治

中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0031-03

一、异体行政问责制的内涵及特点

行政问责制是指特定的问责主体对各级政府及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务,通过一定的程序要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。按照问责的主体来划分,包括同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责或行政系统对其行政干部的问责,属于传统典型的“自上而下”的体制内运作。这种问责方式虽然成本底,操作简单,控制性强,但问责主体缺乏制衡,问责范围狭窄,问责力度弱,很难适应我国政治体制改革的需要。

异体问责制是指五大涉宪主体之间的问责制,即人大代表对政府的问责,民主党派对执政党的问责,民主党派对政府的问责,新闻媒体对执政党和政府的问责,法院对执政党和政府的问责,以及人民群众对政府的问责。由于问责主体处在不同的社会组织和系统内,问责能够在行政系统外进行,是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式。

相对于同体问责,异体问责制的特点有:一是问责主体多元,符合民主政治发展的要求。异体问责制的主体设置多元,把问责的权力交给人大、司法机关、民主党派、新闻媒体等不同的组织和系统,尤其是人民群众的广泛参与,实现了人民对政府的监督,大大减少人情行政,有利于建设责任政府;二是问责范围宽泛,实现问责制常态化。异体问责制的主体有多个,对政府的监督是多方面的,不仅有对重大人为突发事件迅速启动的后果型问责,也表现为对权力监督、决策失当等过程型问责,还有对“不在状态”、“太平官”、“无为官”的问责。不仅能惩罚公务员的失责行为,还能对公务员起到警戒和预防的作用,确保政府与官员平时认真负责,有效防止相关责任事故的发生;三是问责力度强,问责结果易落到实处。异体问责属于行政系统以外的横向问责,问责主体的独立性强,问责客体的范围广,各个层级的首长和官员都是问责的对象,问责过程和结果透明,避免了暗箱操作,官员在承担责任时难以避重就轻,从而可以从制度上保证问责制的有效实施。

自2003年4月“非典”危机以来,我国从中央到地方对行政问责制进行了有益的探索和实践,并已取得了积极的成效。2003年8月长沙市在国内率先出台了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》,此后,重庆、浙江、深圳、河北、广西、甘肃等也陆续出台行政问责相关规定,对问责的主体、客体和程序等作了界定和规范,在全国掀起了问责风暴。一些由于渎职、失职或者因工作失误导致严重后果的官员,轻则诫勉,重至免职,强化了官员的责任意识,优化了公务员队伍,初步树立了责任政府的良好形象。但这些成绩的取得都是以同体问责为主,人大、司法机关、民主党派、新闻媒体、人民群众等异体问责主体还没有发挥应有的作用,一定程度上制约了我国行政问责制的有效实施。

二、我国异体行政问责制存在的问题

1.问责主体缺失。行政问责制重在异体问责,目前我国异体问责主体的作用没有得到充分有效发挥。人大作为我国的权力机关,代表人民行使国家权力,是异体问责主体的中枢。由于缺乏具体的制度和操作程序,人大虽有质询制度,在实际生活中很少启动,虽有罢免制度,也主要是对有违法犯罪行为的官员才实施,人大在行政问责制中没有唱主角甚至集体失语;其次,司法检察机关是重要的异体问责主体,通过司法审查能从根本上震慑那些不负责任和触犯法律的官员。但目前我国对政府官员的问责常常止于“党纪处分”和“行政处分”,决定官员应否被司法追究的是更高层级的官员,并非作为司法介入标准的事实和法律,司法机构很难主动介入;民主党派是异体问责主体的重要力量,其监督作用的发挥程度决定着执政党和政府行为接受约束的程度。从目前来看,中国共产党在重大决策问题上都要和政协、各民主党派进行协商,但民主党派对国家政治生活、政治事务参与的力度还不够;公民是国家权力的源泉,有权参与政府责任的质问和追究,但我国法律中尚未建立完备的公民问责途径,对公民的知情权和话语权尊重不够,这在很大程度上限制了公民的问责权;新闻媒体作为“第四权力”,本应承担起社会监督责任,由于我国舆论监督立法严重滞后,管理体系不顺,新闻媒体报道的真实性、权威性不足,甚至出现同一事件众说纷纭的现象,没有充分发挥其应有的监督作用。

2.问责客体不清。行政问责制的目的是促使政府承担起在社会政治经济发展中的责任,督促各级官员更为科学、合理、民主地行使权力,保证政府系统正常运行,遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。这就要求党政之间、政府各部门及相关人员之间有着明确的职责划分和严格的责任体系,而我国缺乏科学的职位分类体系,党政关系错综复杂,国家机关岗位设置及其职责划分不清,尤其是党政职能之间、各层级之间、领导的正副职之间、公务员之间的职权划分相对模糊,职能交叉重叠,有权无责、有责无权的现象相当普遍,导致异体行政问责的问责客体不清。例如,党的民主集中制原则要求重大问题的决策必须由常委会集体研究,采用合议的集体决策方式来决定,而宪法规定政府机关实行行政首长负责制,行政首长拥有所辖区公共事务的自由裁量权和最后决定权,行政首长负责制与集体决策民主集中制交叉,发生问题则追究行政首长的责任,行政首长也可能以集体决策的名义推卸责任;法律没有对中央政府与地方政府职权关系做出明确规定,中央政府与地方政府的职能范围不清;上下级之间权力和责任边界模糊,形成“追下不追上”,出现“小官”为“替罪羊”的丢卒保帅现象;各部门职责不清,权力边界模糊,出现问题时推诿扯皮、推脱责任;正副职之间职责不明确,导致行政问责制在一些地方成了副职问责制。

3.问责信息缺失。斯蒂格里茨认为政府信息是一种公共产品,纳税人为政府信息的搜集支付了费用,他们就应享有公开查阅和获取的权利,任何想把公共信息据为己有的行为都无异于一种盗窃。在我国大部分信息资源掌握在政府手里,政府信息不透明、不公开,公众缺乏知情权,是实施异体行政问责的主要障碍。我国虽然于2008年5月1日正式实行《中华人民共和国政府信息公开条例》,对信息公开的内容作了较为详细规定,体现了政府信息公开的决心,防止了政府机构以各种托词不履行公开政府信息义务。但对政府在行使公共权力过程中,哪些信息必须公开,以何种方式公开,哪些信息可以不必公开,或者在多大期限内不予以公开,这些都没有详细罗列,使政府部门有着高度的“自由裁量权”。与信息公开紧密联系的是新闻媒体的独立报道权,因为被公开的信息只有通过媒体的报道才能为公众所知晓,而我国没有制定《新闻法》,这也限制了公众从新闻媒体中获取真实信息的自由。如果人民群众缺乏知情权,不了解政府官员的所作所为,就很难对政府实施有效监督。

4.问责法律法规缺失。行政问责制的核心是要通过一系列明晰化、规范化的法律法规来规范问什么事的责?问那个官员的责?由谁来问?以什么程序问责?而且问责程序一旦启动,调查处理、申诉复查、监督执行等,既是一个系统化的制度规范更是一个实体规范,都需要有完善的法律法规作保障。目前西方发达国家的行政问责制已经形成了一整套比较完善的运行机制和法律体系,我国至今没有制定一部完整的行政问责法,国家和地方虽然陆续出台一些相关的法律法规,但都局限于同体问责。从国家层面看,现有的《行政监察法》、《行政处罚法》、《公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》等,都是典型的同体问责法规。以《公务员法》为例,第二章第十三条虽然提出公务员有“对机关工作人员和领导人员提出批评和建议权”、“提出申诉和控告”的权利,但对体制外人员的批评建议怎么回应却是空白。从地方层面看,2003年8月以来,长沙、重庆、成都、济南、深圳等市级人民政府,制定了问责制的规定和办法,但其依据基本来自国家行政监察法、国家行政处罚条例和公务员法,这些法律都是局限于体制之内,也没有把体制外的呼应统一其中,导致公民问责“无法可依”,也使问责对象有了可回应可不回应的法律依据。

三、完善异体行政问责制的对策

1.构建异体行政问责体系。首先,发挥人大监督与问责功能。一要处理好党的领导和人大监督的关系,党要带头执行宪法和法律,支持人大及其常委会依法开展监督工作。二要完善人大进行问责的监督权力体系,对已有的质询权、调查权和罢免权作详细的规定,增强可操作性。三要完善人大进行问责的程序性规定,对启动程序要明确规定质询和调查的方式、步骤和时限,对听证程序要允许公开听证,允许公众参与,详细规定罢免和辞职程序,并保证被问责官员的申辩权。四要提高人大机关和人大代表的专业化和知识化水平。人大机关要拓宽招才、引才渠道,配好配强机关干部,提高人大机关的专业化水平。人大代表应不断提高自身素质,掌握参政议政的专业知识,并逐步改善人大代表的年龄结构,实现其年轻化、专业化和职业化。同时实行选民定期对人大代表进行质询和问责制度,使其始终处于选民的监督之下,防止其懈怠和渎职,逐渐形成选民问责人大、人大问责政府的制度;其次,加强司法机关的问责。司法机关是重要的问责主体,其中人民检察院作为国家的法律监督机关,依法对国家工作人员的贪污受贿、滥用职权、渎职侵权的刑事案件进行侦查和起诉的方式进行问责。人民法院通过依法审判各种诉讼案件,特别是审判行政诉讼案件、国家赔偿案件、刑事诉讼案件来监督国家工作人员;第三,强化民主党派对政府问责的力度。民主党派要依据宪法、法律赋予的权力设立专门组织和专门办事机构实施监督和问责,并规定具体的、可操作性的问责权利、形式、途径和程序,使民主党派的问责、制约更具有权威性;第四,保障公民的问责权。要培养公民的公民意识和公民精神,使公民认识到自己是政治生活和公共生活的主体,意识到自身的正当权利不容侵犯。要调动公民参与问责的主动性,只有公民积极参与,才会使政府负起责任,不敢消极懈怠。同时要建立公益诉讼制度,公民可以以纳税人的身份,通过对行政机关的违法失职行为提起诉讼达到问责的目的。第五,保障新闻媒体的问责权。要通过立法保障新闻媒体监督的独立性和有效性,使其能够客观公正、不受干扰地行使相关权利。新闻媒体要高度关注公职人员的活动,一旦发现任何不轨行为的线索,则穷追不舍,使公职人员难逃监督。

2.规范问责客体的范围,科学、合理地界定责任人。按照 “有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”的原则,以是否掌握公共权力为依据,把拥有公共权力的组织及其工作人员,包括行政机关及其工作人员、各级党组织、权力机关、司法机关、公共部门等组织及其工作人员,都纳入行政问责的客体范围。完善职位分类制度,使每位国家工作人员都知道自己的职责,克服传统政府中的人浮于事、出事无人负责的现象,实现权、责、能的统一,强化国家工作人员责任意识,改变权责不对等状况。科学划分中央与地方的权力,实现中央与地方关系法制化,使中央与地方不仅是行政隶属关系,而且成为各自职权范围内明晰的责任主体。针对我国目前权力边界模糊、职能交叉、重叠的现象,本着谁主管谁负责、 谁负责谁承担责任的原则,严格划分党政之间、不同部门之间、正副职之间、各层级之间的职责,划清有责与无责的界限,科学、合理地确定责任人及其应负责任的范围和程度,从而在异体行政问责制的实施过程中,问责主体清楚地知道应该追究谁的责任,责任应当追究到哪一级别政府。

3.完善政务公开制度。政务公开是现代公共行政发展的一个新趋势,也是现代政府及其公务员的基本义务。除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私外,政务信息应当向公民和社会公开,否则信息不对称,公众不知情,就无法知道谁对公众负责,谁没有对公众负责,也就无法追究相关机构及人员的失职行为。因此,一方面应借鉴西方先进国家在此方面的理念、原则、技术及经验,结合我国国情,将我国现有的零散规定予以整合,制定一部统一的政府信息公开法。另一方面对政府行政公开的形式与内容要加以规范,政府行政公开的内容应包括公开决策、公开行政法规、公开行政标准、公开行政程序、公开行政执行及行政结果、公开责任主体等。政府行政公开的形式应包括广播、电视、报刊、综合年鉴、专项年鉴、文件、通报、简报、专栏、布告、会议等,还可以通过互联网和计算机信息储存查询网络公开信息。只有完善政务公开制度,使政府行政透明化,才能最终走出信息不对称的困境,真正实现人民群众对政府的有效监督。

4.健全异体行政问责的法律法规体系。行政问责制就是对政府及其公务员追究责任的制度,如果没有一个科学、规范、操作性很强的法律法规做支撑,异体问责制在实践中就难以发挥应有的制度效应。首先,在梳理现有法律、规章和行政命令的基础上,应尽快制定一部统一的《行政问责法》,确保有法可依。在该法中对问责对象、问责事由、追究责任方式,特别是对异体问责主体的问责权等作出统一明确的规定,对我国现有的关于行政问责比较笼统、抽象的条文,例如,对于“重大损失”、“重大事故”,对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度,需要作出统一、具体和明确的界定。其次,完善问责程序,增强可操作性。尽快制定一整套统一实施、规范明确、便于操作的问责程序。问责的程序需要经过提案、立案、调查、申辩、决定、复议、申诉等几个互相衔接的阶段,具体应包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序、问责的救济程序等。同时对质询、弹劾、罢免等方面的程序要求和引咎辞职以及辞职后重新任命等程序,也应作出明确的规定,以达到用程序来保证问责制沿着法制的轨道进行,防止陷入人治的误区。此外,应制定《行政监督法》、《新闻法》等,强化体制外监控,保障公民监督权,实现舆论监督的法律化、制度化,逐步建立健全异体行政问责的法律法规体系。

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[责任编辑:黎 峰]