城乡二元体制的建立:农民与市民的制度分野

2009-11-25周作翰张英洪

湖南师范大学社会科学学报 2009年2期

周作翰张英洪

摘要:从统购统销、剪刀差和户籍制度三个方面考察分析我国城乡二元体制的形成,可以看出统购统销政策的实行,关闭了粮食自由市场,割裂了农民与城乡市场的联系,农民失去了自由支配粮食的权利;“剪刀差”的实质是国家对农民的超经济剥夺,在身份上,公民被划分为农民与市民两种人;城乡有别的二元户籍制度,使农民被人为地降为二等公民,

关键词:农民问题;城乡二元结构;双统购统销;剪刀差;户籍制度

中图分类号:C912.82文献标识码:A文章编号:1000-2529(2009)02-0005-04

我国当前突出的“三农”问题,主要是城乡二元结构造成的深层次矛盾的集中反映。党的十七届三中全会指出,要加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。在此形势下,我们认真回顾总结城乡二元结构的形成过程,对于当前加快破除城乡二元结构、推进城乡经济社会发展一体化建设大有裨益。本文主要以湖南溆浦县为例,从统购统销、剪刀差和户籍制度三个方面考察和分析城乡二元体制的形成。

一、统购统销:农民与市场的割裂

1952年土地改革完成后,党的最高领导人毛泽东就急于带领农民群众走“社会主义道路”。他不顾《共同纲领》对“新民主主义”社会的规定。提出向社会主义过渡的问题。1953-1956年的农业集体化运动,就是党“带领农民群众走社会主义道路”的产物。

将中国由落后的农业国转变为先进的工业国,实现社会主义工业化,是以毛泽东为代表的开国执政者急于要实现的一个伟大目标。当时的执政者依据苏联斯大林主义的模式,认为资本主义国家是通过对外掠夺殖民地来实现工业化资金的原始积累,中国要实现国家工业化,对外没有殖民地可以掠夺,就只能与苏联一样,通过对内剥夺农民来实现“社会主义的原始积累”。统购统销和剪刀差等剥夺农民的政策正是苏联斯大林主义的国家工业化的直接产物。

1953年,国家开始实行苏联模式的社会主义改造,在农村开展了农业集体化运动。同年,中国照搬苏联模式实行第一个五年计划(1953—1957年)。这一年,在农村实行粮食征购及在城市实行粮食配给的统购统销政策开始出台。

作为统购统销政策的主要谋划者,陈云很清楚剥夺农民对粮食自由支配权的后果:“逼死人或者打扁担以至暴动的事,都可能发生。”尽管如此,国家还是决定实行统购统销,这不仅是因为在执政者看来“征购利多害少”,更根本的在于人口占绝大多数的农民,在政治共同体中缺乏参与和讨论制定涉及切身利益的公共政策的制度渠道。

1953年10月16日,中共中央政治局扩大会议通过《中共中央关于粮食统购统销的决议》;11月19日政务院第194次政务会议通过《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》。粮食统购统销政策包括计划收购、计划供应、由国家严格控制粮食市场、中央对粮食实行统一管理四个组成部分。12月初,中国大陆除西藏外,全国城乡开始实行粮食的统购统销。合作化后,政务院于1956年10月6日作出《关于农业生产合作社统购统销的规定》,以社为单位实行粮食统购统销。“国家在农村统购统销的户头,就由原来的一亿几千万户农户简化成了几十万个合作社。”

统购统销政策的实行,关闭了粮食自由市场,割裂了农民与城乡市场的联系,农民失去了自由支配粮食的权利。在粮食征购中,“国家征购过头粮的现象比较普遍。农民生产的粮食,大多都给收购上去了,所剩无几。”地方干部一边向上浮夸虚报产量,一边向农民强迫征购“过头粮”,“国家同农民的关系是紧张的,强迫命令、乱批乱斗、逼死人命等现象都发生过。”

在湖南溆浦县,解放以前,粮食历来由市场自由买卖和调剂,官府不加干预。1950—1953年,溆浦县按新的农业税政策征收公粮,同时由粮食部门每年在市场设点收购农民手中的余粮。1953年冬,溆浦县按照国家统购统销政策实行粮食统购,全县人库征购粮2.67万吨(折合稻谷,下同)。比1952年增加78%,占全年粮食总产量的21.4%。农业人口每人平均负担63.5公斤,征购后人平口粮218.5公斤。

1955年实行“三定”(定产、定购、定销)到户。全县入库征购粮2.11万吨。1957年“三定”到634个高级农业社,入库征购与超产超购粮食2.31万吨。1958年后,按高级农业社的任务计算到公社,再由公社定任务到大队,任务“一定三年”。在1959-1961年“三年困难时期”,全县粮食大减产,但征购任务未减少,反而增加。1960年全县粮食总产量12.15万吨,比1959年减产2.26万吨,但征购人库粮食3.65万吨,占全年粮食总产量的30%。

1965年起实行征购任务“一定五年”,并继续实行超产、超购、超奖的“三超”办法,超购粮食按统购价加30%计价,征购任务5年不变,超购粮食逐年增加,1971年3000吨,1975年增至5200吨,5年增长73%。同一时期全县粮食总产量只增加16%。

1980年后,农业实行联产承包责任制,粮食产量逐年增加,粮食征购基数不变,超购增加。1985年,国家改粮食统购为合同定购,全县粮食总产量28.14万吨,定购3.09万吨,入库2.93万吨,农业人口平均负担42.3公斤,人均口粮325公斤。

1953—1985年,全县累计入库征购粮106.17万吨(年均2.95万吨),其中征粮92.07万吨,超购粮8.6万吨,议购3.6万吨,市场收购粮1.9万吨。食油、棉花等主要农副产品都列为统购的项目。

二、剪刀差:农民的额外“贡税”

新政权除了向农民照常征收农业税外,还通过“剪刀差”形式向农民暗中“抽血”——即斯大林称之为国家强制向农民征收所谓的额外“贡税”。

“剪刀差”一词,最早产生于1920年代的苏维埃俄国,是斯大林主义的典型产物。所谓“剪刀差”,是指工农产品不等价交换的剪刀状差距,也就是工农业产品交换中价格与价值相背离,农产品价格低于价值,工业品价格高于价值的不等价交换。因用图表示呈剪刀张开形态而得名。如果工农产品价格背离价值的差额越来越大,就是扩大“剪刀差”;反之,叫缩小“剪刀差”。用斯大林直白的话说,“剪刀差”就是要让农民“在购工业品时多付些钱,而在出卖农产品时少得一些钱”斯大林提出:“农民不仅向国家缴纳一般的税,即直接税和间接税,而且他们在购买工业品时还要因为价格较高而多付一些钱,这是第一;而在出卖农产品时多少要少得一些钱,这是第二。这是为了发展为全国(包括农民在内)服务的工业而向农民征收的一种额外税。这是一种类似‘贡税的东西。”如果“不向农民征收这种额外税,那我们就不成其为布尔什维克了”。斯大林承认,“农民缴纳的这种超额税实际上是存在的”,对这种超额税,“我们还把它叫作‘剪刀差,叫作为迅速发展我国工业使资金从农业‘流入工业。”在斯大林看来,国家通过“剪刀

差”方式剥夺农民,“并不是出于本意,而是由于需要。”

针对联共(布)党内例如布哈林(1888-1938)将“剪刀差”政策视为国家对农民实行“军事封建剥削”的指责,斯大林再三声称“社会主义国家是不剥削农民的”,但他却极力辩解“剪刀差”是“国家工业化所必需的然而是暂时的一种手段。”就制度自身的运行逻辑来说,任何一种制度一旦建立,就会形成日益强大的制度惯性和制度利益。事先承诺“暂时的”制度安排,到头来就会形成牢固的制度利益,非以新的巨大代价,不足以轻易废除。

在中国,执政后的毛泽东虽然认识到苏联斯大林把“农民挖得很苦”,极大地损害了“农民的生产积极性”,并且还生动地指出:“你要母鸡多生蛋,又不给它米吃,又要马儿跑得好,又要马儿不吃革。世界上哪有这样的道理!”但是,中国当时毅然决然地选择了照搬苏联模式追求工业化目标,就不可能革除与苏联模式密不可分的通过剥夺农民以积累工业化资金的“剪刀差”政策。“剪刀差”政策事实上成为国家“挖农补工”战略的重要组成部分。

党在实行高度集中的计划经济过程中,实行“明税轻、暗税重”的政策,即对农民征收的明税——农业税采取较轻的政策,所以农民几十年来并不感到农业税“不堪重负”,而对农民征收的暗税——剪刀差即斯大林称之为额外的“贡税”则采取较重的攫取方式,但这由于是采取工农产品的不等价交换方式征收的,故农民除了感到工业品太贵而农产品太便宜外,没有觉得自己在默默地向国家缴纳“贡税”。

国家正是对工农产品价格实行严格的计划管理,人为地抬高工业产品的价格、压低农产品价格,以“剪刀差”形式剥夺农民,从农民身上获取巨额利益的。“剪刀差”的实质是国家对农民的超经济剥夺。

据《溆浦县志》所载,1949年以后淑浦县主要农产品与工业品的比价比民国时期有所缩小,且此后历年主要农产品与工业品的比价也呈“不断缩小的趋势”。如果这些数据可信的话,也不能得出工农产品价格剪刀差“消失”或“逐渐消失”的结论。因为“剪刀差”始终存在。

据专家研究,就全国总体上来说,工农产品价格剪刀差呈不断扩大的趋势。许多学者对1949年以来的剪刀差进行了量化研究,虽然结果不完全一致,但国家通过剪刀差形式剥夺农民巨额利益的结论是一致的。

另有学者统计,从1952年到1986年的剪刀差总额为5823.74亿元,加上收缴的农业税1044.38亿元,两项合计6868.12亿元,约占农民所创造价值的18.5%。

许多人误以为1985年国家取消统购统销后,剪刀差就自动消失了。其实不然,长期的工农产品的不等价交换,形成了新的既得利益集团及其对制度的依赖,工农产品不等价交换的惯性在持续发展。改革开放以来中国剪刀差每年呈不断扩大趋势,特别是1985年取消统购统销后,剪刀差不仅没有缩小,反而扩大了。1979-1985年,剪刀差绝对额以平均每年9.5%的速度递增;取消统购统销后的1986—1991年,剪刀差绝对额以16.9%的速度递增。从1987年开始,剪刀差绝对额每年在1000亿元以上,农民通过剪刀差向国家缴纳的“暗税”——剪刀差(贡税)远远大于向国家缴纳的明税——农业税。1978-1991年工农产品价格剪刀差总额达12246.6亿元。

在市场化改革中,农民已切身感到农业生产资料价格的猛涨,超过了农民实际的经济支付能力。有学者计算,在1979—1994年的16年间,国家通过工农产品价格剪刀差从农民那里掠夺了大约15000亿元的收入,同期农业税收总额1755亿元,各项支农支出3769亿元,政府通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元,农民平均每年的总负担高达811亿元。

三、户籍墙:农民与城市的阻隔

1950年代,中国将全体国民划分为农业户口和非农业户口,确立“城乡分治、一国两策”的治国方略,使农业户籍身份的农民及其子女,丧失了宪法赋予的平等的公民权利。长此以往,中国构建了以户籍制度为基础的城乡二元社会结构。在城市与农村、市民与农民之间,树立了一堵不可跨越的制度之墙——户籍墙。

当代中国城乡隔离的制度有三重意涵,一是通过统购统销和剪刀差等制度安排,掠夺农民的利益;二是通过限制农民进城的户籍制度安排,剥夺农民的迁徙自由权和对幸福生活的追求权;三是通过以户籍制度为基础的一系列制度安排,剥夺农民的平等权、福利权和发展权。中国逐步形成的城乡隔离制度,造成了城市与乡村的“空间分层”和城镇人口与农村人口的“身份分层”的社会分层结构。

新政权在城乡之间筑建的“户籍之墙”,是以户籍制度为核心不断加强对人口的控制开始的。1950年8月公安部制定《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》,加强对所谓“特种人口”的管理,其实质是为了肃清反革命和国民党反动派的需要。同年11月第一次全国公安工作会议先在城市开展户籍管理工作。1951年7月政务院批转公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》,第一次将“户口”与“管理”连用,使户口开始脱离“计家日户,计人日口的本义”。不过这些户口管理制度只是体现了新政权出于控制人口的需要,尚未专门针对农民。专门针对和限制农民的户籍管理制度的出台,是与国家在农村强制推行集体化同步的。

1953年4月17日,政务院发布《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》,将农民自由迁徙到城市贬称为“盲流”,从此开始逐步将农民阻隔和限制在城市之外,亦即将农民固定在农村。1956年12月30日,国务院总理周恩来签署和发布《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》,将因集体化造成生活困苦而自由迁徙到城市谋求生存的农民视为“盲目外流”,提出要对农民和干部进行“思想教育”,对流入城市的农民进行处理。1957年3月2日,国务院又发出《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》,9月14日国务院再次发布《关于防止农民盲目流入城市的通知》。政府虽然连发“四道金牌”“劝阻”和“防止”农民进城谋生,但农民求生的本能却在不断地冲破着政府的限制性规定。

面对农民自发进入城市谋求生存和出路的潮流,执政者不是顺从民意因势利导,而是不断加大限制农民进城的“工作力度”,以使民意必须服从政府的意志。1957年12月18日,中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》,《指示》指出“不能允许农村人口盲目流人城市”,为此作出了如下规定:

(1)在农村中,应当加强对群众的思想教育。说明盲目外流对本人、对农业生产、对国家建设都是有害的。(2)在铁路沿线或交通要道,应当加强对于农村人口盲目外流的劝阻工作。对于试图乘车船流人城市的农村人口,劝阻机构应当将其收容起来迅速送回原籍。(3)在城市和工矿区,对于盲目流入的农村人口,必须动员他们返回原籍,并且严禁流浪乞讨。(4)各企业、事业部门和机关、部队、团体、学校等一切用人单位,一律不得擅自招用工人或临时工。(5)对于外

地流入本地农村的人,也应动员他们返回原籍。(6)遣返农村外流人口,应当实行一次遣返到家的办法,防止中途流回城市。(7)各有关部门要相互配合,组成以民政为主有公安、铁道、劳动、交通、商业、粮食、监察等部门参加的专门机构负责处理农民进城,共青团、妇联和工会组织也要协助动员盲目流入城市的青年、妇女农民返回原籍。

几年之内,执政者限制农民进城的工作强度日渐增强,从“劝阻”到“防止”,再到果断“制止”。这似乎还不够,1958年1月9日,第一届全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》,正式以国家法律的形式将农民限制在农村。该《条例》第10条第二款规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这实质上是以法律的形式剥夺了农民迁入城市的权利,即剥夺了1954年《宪法》规定的公民享有居住和迁徙自由的权利。这是国家《宪法》屈服于具体法规的典型个案。上位法不能有效控制下位法,成为国家背离法治轨道的重要表征。该《条例》的通过,标志着中国城乡隔离的二元户籍制度正式确立。

此后,政府各职能部门以二元户籍制度为基础,纷纷出台了一系列歧视农民和维护城镇居民特权利益的政策法规制度,这些制度主要有粮食供应制度、副食品与燃料供应制度、住宅制度、生产资源供应制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、婚姻制度、生育制度等十多项,形成了当今世上绝无仅有的二元社会结构。这些制度从根本上限制了农民作为共和国公民应当享有的基本权利,人为地将农民降为被歧视的二等公民地位。从此,整个国家被人为的制度安排划分为权利和义务截然不同的两部分:在空间上,国家被划分为城市与农村两大块;在身份上,公民被划分为农民与市民两种人。中国由此构建了举世罕见的城乡二元社会结构。与市民相比。农民被人为地降为公民权利被限制和被剥夺的二等公民。

即使在农村改革后的1980年代到1990年代初期,城乡隔离的二元户籍制度不仅没有得到有效的改革,相反,政府却进一步加强了对农民的户籍身份控制。1980年10月。全国城市规划会议确定城市发展的基本方针为“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”。这个方针的实质是严格控制农民进城。1981年12月30日,国务院发出《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》,进一步严格控制“农转非”。1989年10月31日,国务院继续发出《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》。这些政府文件说明,执政者仍然习惯性地在不断强化城乡二元社会结构的旧思维轨道上运行。这其问罕有的改革亮点或许是1984年中央“一号文件”允许农民进入县城以下的集镇自理口粮落户。但严格限制农民进入城市仍然是政府工作的主流政策导向。

溆浦县农民与全国农民一样,在二元制度环境中失去了宪法赋予的迁徙自由权和平等的福利权。1950年溆浦县开始对城镇和乡村户口进行全面登记,此后,按照国家的有关户籍政策法规,严格限制农村人口进人城镇,并对“农转非”政策实行严格控制。1955年,全县原私有企业的职业转为全民职业39人,其中工人31人。到1956年,原私有企业职业转为全民职业的增加到372人。1958年全县大办工业,由国家下达招工指标招收全民所有制固定工,是年全县职工增加到7444人。1960年开始大幅裁减职工人数,到1962年共减少全民职工5889人,其中回农村4443人。1964年试办亦工亦农的劳动制度,工厂、企业需要劳动力时,经劳动部门批准。与农村社队签订招用临时工合同。临时工旺季进厂,淡季回乡务农。是年全县临时工为404人。

1966年至1968年的“文革”前期中三年,全县停止招工。1969年后全县按照上级指示每年招收新工人和临时工。1971年,根据黔阳地区下达的指标,溆浦县将全民所有制企业单位的552名临时工转为正式固定工。1975年开始执行全民所有制职工退职退休时可以招收其1名符合招工条件的子女顶职的规定。这是农业户口的农民及其子女,除通过考上大专院校实现户籍身份转换外的两条狭窄的进入城镇的制度缝隙。

城乡之间户籍墙的构建,剥夺了农民应当享有的宪法规定的居住和迁徙自由权及平等权。农民作为共和国公民不能与城镇居民一样平等地享有工作权、就业权、受教育权、医疗保健权、社会保障权等各种公民权利。

在正常情况下,人口城市化与国家工业化同步发展,但中国人为构建的二元社会结构,人为地阻滞了人口城市化进程。将大量的农村人口长时期地限制在农村,造成了最为惊人的人力资源浪费,也造成了各种严重的政治经济和社会文化问题,成为日后“三农”问题的一个重要根源。

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