俞　悦

今年10月底,美国联邦通信委员会(FCC)投票通过了设立“网络中立性”规则的议案。一石激起千层浪,支持和反对的声音混成一片。有人甚至指责该规定的实施将使美国重新上演《1996年电信法》实施后的那惨痛一幕。

“网络中立性”是一种怎样的规则?它的设立到底是对是错?

来之不易的结果

美国总统奥巴马在大选期间就做出了“支持互联网中立性”的承诺。就任后,他将维护网络中立性作为其科技政策上的重要议题。但自从这一议题现身以来,就不断惹来非议且始终未见结果。

大半年过去了,拨开云雾,“网络中立性”规则终见天日。

今年10月23日,FCC宣布将在两天后就是否设立“网络中立性”规则做出投票表决。25日,人们终于等到了结果——设立“网络中立性”规则的议案获全票通过。

FCC表示,下一步行动是积极起草这一规则的细则,并计划在明年夏季投票决定是否实施这些细则。

这一新规则将禁止Verizon、AT&T等互联网运营商对其网络上运营的某些服务或者内容进行限制,力求做到互联网在公平的环境中发展。不过,这并不意味着网络运营商完全失去了对网络的监管权力。FCC主席朱利叶斯•杰纳楚斯基(Julius Genachowski)表示:“需要采取措施确保网络运营商在网络管理方面的操作透明化。”

当然,这一议案的通过不可避免地引来了针锋相对的口水战。

互联网之父温顿•瑟夫(Vint Cerf)致函FCC,表示了对该规定的支持。瑟夫说:“世界需要一个公平的互联网环境以确保创新和网络规模增长。”同时,谷歌、Facebook等重要的互联网公司也对“网络中立性”规定表示极大的支持。

而美国移动运营商Verizon的CEO伊万•斯坦伯格(Ivan Seidenberg)无法再忍受谷歌等企业的行为,他站出来指责:“这些支持网络中立性的人士是为了自己的利益!”

那么,实际情况又如何呢?

为私利还是为大众

“网络中立性”新规禁止网络运营商对网络上的一些合法服务或应用进行不公平的限制,其中,最突出的限制应用就是VoIP和视频服务。

VoIP俗称网络电话,这可是电话运营商极为憎恶的应用。一旦VoIP得以普及,本来就不断走低的语音业务利润将会被进一步侵蚀。

不久前,谷歌的VoIP应用——Google Voice被苹果公司轰出了它的在线商店App Store。许多业内人士便分析此举是由AT&T在背后指使,意在维护自身的语音业务。

今年10月,AT&T最终宣布批准了iPhone在其3G网络上运行VoIP程序。这被看做是在双方独家销售合同即将到期而iPhone为AT&T带来巨大价值的背景下,AT&T的无奈之举。此前,苹果用户只允许在Wi-Fi网络中使用VoIP应用。可以看出,VoIP处境极其危险,随时都有可能被运营商挡在网络之外。

此外,许多网络运营商都提供视频服务或投资视频服务公司。他们可以轻易地通过限制其他视频服务网络速度等方式,促进自身视频业务的发展。

从这一角度来说,谷歌、Facebook等互联网公司在支持“网络中立性”新规的同时,也获得了保障自身业务发展的“免死金牌”。

伊万•斯坦伯格斥责支持网络中立性的人士顶着维护公平、公正的大帽子,私下只是为了保护自己的利益,斥责者又有何更“正义”的理由呢?

斯坦伯格认为,如果网络运营商失去了对网络流量的控制,就会造成网络带宽被无用的应用占据而白白浪费。他以远程医疗应用举例道:“Verizon等公司需要能够对数据包进行优先排序,医疗健康数据应该优先于电子邮件或垃圾邮件发送,以确保能迅速通过网络传输。但如果FCC实施严格监管规定,运营商可能会被禁止对网络流量进行优先排序,那么这些医疗服务就不能得到保证。”

而其他一些主要宽带运营商也都反对网络中立性。他们认为,如果实施“网络中立性”新规,将会严重降低他们的投资回报率,减少运营商对网络的投资热情,从而扼杀创新。

斯坦伯格表示,新业务模式可能会导致网络运营商开始销售不同级别的服务。他说:“如果不能提供这种服务,FCC就等于断绝了网络运营商获得投资回报的能力。”

将步《1996年电信法》后尘?

“如果新规倾向于互联网行业的某一部分,那么其政策影响就会如同美国《1996年电信法》颁布之后的情况。”斯坦伯格将现实与历史相联系,使公众对“网络中立性”新规的正确性产生了质疑。

1996年,为了给电信市场(当时主要是固定电话市场)引入竞争,从而提高服务质量,降低通话费用,《1996年电信法》应运而生。该部法案放开了对电信市场的限制,允许经营长话业务的公司与经营本地市话业务的公司、有线电视公司与电信公司能够互相进入对方的市场。

随后,本地电话、长途电话市场迎来了大规模的涌入者。据统计,1998年到2000年,仅国际电话服务经营许可证,FCC就颁发了700多份。

为了创造完全竞争的环境,《1996年电信法》仅制定了进入者的最低标准,而没有制定相应的细则对进入的电信公司的运营能力进行规定和考核,导致很多电信运营公司并不具备提供良好服务的能力。

劣质的服务质量使用户对新兴电信公司失去信心,转而投入传统电信公司的怀抱。大量类似事件的发生,削弱了新进入者的力量,无形中加强了传统电信公司的垄断力度。

固话行业是一个追求规模经济的行业,新增一个客户的边际成本很低。这一经济特性促使强势的传统运营商为了获得更大利益,加剧了对弱小竞争对手的兼并与收购。

于是,原本是使市场开放的一项政策却造成了更加垄断的市场局面。美国哥伦比亚电信信息研究所的研究表明,被管制的电信产业各部门的市场集中度在1980年早期为高度集中——HHI(测量产业集中度的综合指数)3500;到1983年~1984年,AT&T分拆后总体集中度逐步下降;1996年被管制的电信产业的HHI处于历史最低点,一度低于1800,属于适度集中市场;而在1996年放松管制的电信法颁布之后,HHI再度升高,一度高于2000。

《1996年电信法》和“网络中立性”新规看似有一定的相似性,两者都是为了引入竞争,创造开放的市场环境。《1996年电信法》打破了政策壁垒,而“网络中立性”新规是通过立法来打破运营商建立的壁垒;《1996年电信法》的设立,让低质的运营商进入了固话市场,扰乱了竞争秩序,而在电信运营商看来,“网络中立性”新规一方面试图让一些无用的应用来霸占带宽,降低必要服务的传输速度,另一方面,剥夺了电信运营商的收益,使得他们对升级网络带宽、提高服务质量失去热情。

还有很重要的一点,也是很本质的一点,那就是宽带网络行业、互联网应用行业同样是一种追求规模经济的行业,资本会寻求一切融合的机会。如果电信运营商放松对网络的管控,是否会形成互联网应用提供商在某个应用领域一两家独大的局面呢?

这样看来,“网络中立性”新规设立到底是对是错,如何避免步《1996年电信法》后尘,恐怕需要在细则的制定上下一番功夫。