杨素莲

[摘要]高速公路的管理体制应该以能更好地实现高速公路的公益性为目标。该体制应该确保高速公路数量能满足公众和社会的需要，并充分发挥出这些高速公路的规模效益和网络化效益，同时还应该使公众和社会所负担的高速公路成本达到最低。

[关键词]高速公路供给属性管理体制

随着我国高速公路的快速发展，高速公路的管理工作显得越来越重要。过去的十几年中，各地在高速公路管理体制方面不断进行调整和完善，现在全国已经形成了多种管理体制模式共存的局面。这种局面在一定程度上反映了各地对高速公路属性、管理职能等方面认识的不统一，同时，也在一定程度上影响了高速公路管理工作的效率和高速公路的发展。

对高速公路属性的认识

高速公路的属性是多方面的，其中最能影响高速公路管理体制选择的属性应该是高速公路的公益性和商品性。一直以来，高速公路的公益性和商品性备受争议，大多数人认为高速公路的公益性和商品性是矛盾对立的，其实，高速公路的公益性和商品性是一种从属关系，并不存在必然的矛盾和对立关系。

高速公路的公益性是一种功能性属性，是高速公路所固有的基本属性。高速公路属于一个国家的基础结构，而且是国民经济的先导性基础产业，具有固有的社会公益性。国家发展高速公路的主要目的不在于取得直接的经济效益和回报，而是为了加快经济和社会的发展。所以，高速公路的公益性是固有的基本属性，由此表现出来的是其功能性属性，也是我们要努力实现的目标性属性，这一属性是由高速公路在国民经济中的地位决定的，并不以人的意志选择所转移，也不会随时间的推移而消失。

高速公路的商品性体现在供给方式上，具有可选择性和阶段性。高速公路可以由政府无偿提供或适当收取一定的费用，也可以由市场以商品的形式提供，在这种情况下，高速公路也就具有了商品性。但高速公路的这种商品性是具有阶段性的，高速公路是重要的公益性产品，随着经济发展和国家财力的增强，国家必然会加大对高速公路的无偿供给量，在这种情况下，高速公路的商品性也就将逐步失去其存在的基础。可见，高速公路商品性是在高速公路的多种供给方式中，选择由市场以商品的形式提供而体现出来的一种属性。与高速公路的公益性比较，商品性所体现的是一种供给方式，而且具有明显的可选择性和阶段性，其并不是高速公路固有的和必须具有的属性。

高速公路的商品性从属于高速公路的公益性。高速公路的公益性是社会功能性属性，而商品性是一种供给方式性属性，两者属于不同类型的属性。高速公路的公益性并不排斥商品性，甚至在一定的历史阶段下还需要发挥高速公路的商品性来实现公益性目的。但是，发展高速公路的商品性本身不是目的，而是将其作为一种实现高速公路公益性的补充方式。是否发展高速公路的商品性、多大程度地发展高速公路的商品性不能以人的主观意愿来进行，必须以其是否能更好地实现高速公路公益性作为取舍条件，高速公路的商品性必须从属于高速公路的公益性。

总之，高速公路的公益性是我们最终要实现的目标性属性，高速公路的管理体制也应该以能更好地实现高速公路的公益性为目标。

高速公路管理体制的选择标准

通过以上对高速公路属性的认识，高速公路管理体制的选择应该以实现高速公路的公益性为目标。具体的判断标准表现在两个方面：一方面看其是否满足了社会和公众对高速公路数量的最优化需求，另一方面看其是否实现了公众负担高速公路成本的最低化。

高速公路要满足社会和公众对高速公路数量的最优化需求。高速公路要充分发挥出公益效益，就必须要发挥出高速公路的规模化和网络化效益。要实现高速公路的规模化和网络化效益，首先，要求我们选择的供给方式所提供的高速公路能够达到一定的数量，这个数量不能太少，太少则发挥不出其规模和网络效益；也不能过多，过多将造成社会资源的浪费，增加社会和公众的负担。其次，在达到一定数量高速公路的基础上，高速公路管理方式要能充分发挥出其整体的规模化和网络化效益。在一定历史阶段下，适应社会经济发展所需要的、并能充分发挥出规模化和网络化效益的高速公路数量的结合是高速公路数量的最优化状态，高速公路管理体制应该把实现这一状态作为目标。

实现公众负担高速公路成本的最低化。发展高速公路的根本目的是实现高速公路的公益性，高速公路作为经济的基础结构，对经济发展具有明显的乘数效益，那么最经济的实现高速公路的公益性也必然成为最佳选择。公众负担的高速公路成本至少包括高速公路的投入成本和高速公路管理维护成本，而高速公路的投入成本和管理维护成本都与高速公路管理体制的选择有着密切联系。高速公路的供给方式直接决定着公众负担的高速公路的投入成本，高速公路的管理是否能低耗高效进行也直接决定着公众负担的高速公路的管理维护成本。另外，对供给方式的选择在一定程度上决定高速公路的管理方式，从而影响管理维护成本。供给方式是决定公众负担高速公路成本的重要方面，所以，要实现公众负担高速公路成本的最低化，就要求选择最优的高速公路供给方式并建立与之相适应的管理方式。

我国高速公路管理体制选择的建议

高速公路管理体制的选择，应该从有利于实现高速公路的公益性目标出发。具体来说，应该以能实现该历史阶段下高速公路的成本最低化和数量最优化的最优结合状态为标准，这就要求结合目前的历史条件，根据对各种供给方式的比较，选择更有效、更合理的供给方式，并制定与供给方式相适应的最经济、最有效的管理体制。

取消资本金限制，坚持政府“贷款修路”的筹资方式。

首先，通过“贷款修路”方式修建的高速公路，公众的投入成本最低。政府还贷型高速公路的投入成本比通过市场筹资方式下的投入成本要低，公众负担要小。通过政府还贷修建的高速公路收取的通行费除用于管理和养护费用外，其余全部归还贷款利息和贷款本金；而通过市场筹资方式提供的高速公路，通行费收入除用于日常的管理和养护外，投资者还要收回全部投资和追求较高的投资报酬。因此，相比政府收费还贷公路，公众还要额外承担投资者追求的超额利润。

其次，取消资本金限制，“贷款修路”方式能够满足高速公路数量最优化需求。“贷款修路”筹资方式满足了公众负担成本最低化的条件。但按现有政策，高速公路建设项目不能全额使用借贷资金，必须要有一定比例的非负债资金作为资本金。由于各地经济实力有限，财政资金往往不能满足快速发展的高速公路建设资本金需求，从而从整体上影响了政府还贷型高速公路数量的供给。也正是在这种背景下，出现了通过市场筹资修建高速公路的需要。其实，就目前国内经济环境来看，银行借贷资金是比较充足的，只要取消资本金限制，就能满足政府收费还贷型高速公路资金总量的需求，从而实现高速公路数量最优化。

政府对高速公路发展具有义不容辞的责任和义务，高速公路不宜实行企业化经营管理。高速公路具有很强的基础性和公益性，政府对高速公路的建设和管理有义不容辞的责任和义务。如果将高速公路推向市场实行企业化经营，一方面可能由于高速公路公益性太强，难以让高速公路“企业”成为真正意义上利益最大化的企业，本质上仍然是事企不分，造成管理主体性质和职能定位不清的局面而增加运营管理成本，加重公众负担。另一方面，如果完全将高速公路建设进行市场化管理，适用资源市场配置规则，那么对于投入少、收益高、见效快的高速公路，会引起竞争失衡、造成资源浪费；而对于投入大、收益低、见效慢的高速公路，则没有投资者愿意投资建设，影响公路网整体的构建，满足不了社会对高速公路总量的需求。因此，高速公路作为社会公益事业，应坚持政府主办的原则，明确高速公路管理机构是社会公益事业组织的地位，将高速公路管理机构职能准确定性为接受政府的委托、从事高速公路建设和管理的承担公共事业发展职能、为社会服务的机构。

加强高速公路集中统一管理，实现高速公路网络化和统贷统还。高速公路分散管理难以发挥出高速公路的整体规模效益，集中统一管理是发挥高速公路数量最优化效益的需要。首先，实现集中统一管理能充分发挥高速公路规模化和网络化效益。实现高速公路物理上的连通只是网络化的最基本形式，要有效发挥高速公路路网的有机性、统一性功效，充分发挥出网络的规模效益，就必须实现管理上的集中和统一。对高速公路实行分块、分段或是人为地将高速公路割裂开来分开管理，不仅造成机构重复、管理效率不高，而且分割了路网，阻碍了高速公路规模效用的发挥。其次，高速公路统一管理，是实现统贷统还的需要。高速公路实行统贷统还，能发挥资金的规模化效用，满足统筹高速公路的协调发展，实现高速公路数量的最优化。建立一个权责统一的统贷统还的主体、实行高速公路的“统一管理”是实现统贷统还的前提。因此，实现高速公路集中统一管理，对我国实现高速公路成本的最低化和高速公路数量的最优化有着积极的意义。