邱祥吉　周丽萍

7月25日,石首市委书记钟鸣因处置“6·17”事件不力被免职。钟鸣成为了《规定》颁布后第一位被公开问责的地方官员。作为党委一把手,钟鸣被问责是意料之外,情理之中。一切都蕴涵在新近出台的《规定》之中。

以上所说的《规定》就是中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《规定》)。这部酝酿了两年的官员问责法规对问责的对象、情形、方式及问责程序作了明确规定。舆论广泛认为,《规定》的出台和实施,标志着官员问责制正式走上了法制轨道。

为更深入地解析《规定》,近日,本刊记者专访了中央纪委法规室副主任侯觉非。

党委领导有权必有责

背景:过去被问责的对象主要是行政首长,如非典、松花江污染等事件,包括去年的山西溃坝事件。但近来对党委领导的问责也渐露端倪,如瓮安、三鹿奶粉事件中都有书记被问责。党政共同被问责,体现了权责罚的一致,打破了有权无责或有责无权的规则。

记者:自非典事件中孟学农、张文康等官员被问责后,问责在我国政治生活中渐成气候,几乎年年都有官员因重大责任事件被问责。但由此引起的议论也不绝于耳。《规定》的出台是直接基于这一背景吗?

侯觉非:虽然《规定》是今年6月30日才出台的,但是在党的十六大、十七大上已经提出,此次更系统全面地出台问责制度,意味着党对人民负责,政府对人民负责的态度。中央讲有权必有责,用权受监督。这是指行使权力必须依法,擅权或失职必受追究。

从非典到三鹿奶粉到山西溃坝等一系列事件都进行了严厉的问责,虽然问责了官员,但仍引起了舆论的热议。为什么会引起热议呢?这昭示:必须将问责纳入制度化、法制化轨道。以前对一个事故,该问谁的责、谁来问、怎么问、问责后如何重新任用的问题等等,都缺乏明确规定,所以社会上的议论很多。《规定》出来后,按程序办事,议论会减少。

问责不是什么新鲜事物,实际上,中国从先秦开始,就有了问责,问责是一项常态工作。此次由中央纪委和中央组织部共同起草的此文件,由中央政治局审议通过,集合了全党的智慧和经验,是一部广受肯定的文件。

记者:以前的问责对象,往往是对行政官员,这次明确提到了“党政领导干部”,这一点广受关注和好评,你如何解读?

侯觉非:问责党政领导确实是《规定》的亮点。党的领导是政治领导,但在实际中,很多重要决策都是党委研究通过的。有的决定错了,导致重大损失或恶劣影响,那么党委,包括一把手,就得承担责任。这就是“有权必有责”,这对党委的领导提出了更高的要求,也是对党依法执政、科学执政、民主执政的考验。

群体性事件如何问责

背景:以往的问责多为针对重大安全责任事件,而对瓮安、石首事件中官员的问责,将“群体性事件、突发性事件”与“问责”的话题推向了舆论的浪尖。因为巨大的舆论压力,在处理相关官员时,也是从严从重,显示了问责的决心。但要尽量避免这两类事件的发生,重塑地方政府公信力,须要从根源上解决;而在问责上也应遵循相应原则。

记者:在《规定》中有两项是针对群体性事件和突发性事件的,包括因行政原因引发的群体性事件和对群体性、突发性事件处置失当的问责。这二责事件的处理应该是复杂的,问责上应该也比普通事件较难,你怎么看?

侯觉非:群体性、突发性事件影响社会稳定,危害极大,可能造成多方面重大损失。《规定》对此也极为关注。应对群体性、突发性事件是对党和政府的考验,处理起来非常复杂,哪个环节处置不好,都会导致事态蔓延,造成严重后果。

这两种事件处理好了可以化解危机,赢得民众的肯定,如重庆出租车罢运事件的处理。反之,就可能造成重大危害,如瓮安事件。其实不论什么国家、什么社会都可能出现这个问题,关键是看当地党政部门是否依照原则,是否依照法定程序处理。

在问责方面,我认为主要看处置中是否遵循两个原则:及时性原则和公开性原则。及时性原则是要看负责人有没有在第一时间赶赴事发地,并作出及时处理,有没有及时安抚好群众;公开性原则是要看有没有及时向社会公布真相,澄清事实,避免谣传,特别要求坚决不能封锁消息,要表明政府解决问题的决心和信心。

一些地方和部门的党政领导在这些方面不一定有经验,所以一定要加强学习,依法办事。如2007年颁布的《突发事件应对法》规定了突发性事件应对的程序、步骤。今年以来,中央几次大的培训也增加了这方面的内容,目的就是提高党政领导对群体性、突发性事件的应对能力。

官员“重启”如何“保险”

背景:近年来,官员被高调问责却低调“复出”的消息屡见报端。如山西黑砖窑事件中被免职的原尧都区副区长段春霞被任命为尧都区区长助理,瓮安事件中被免职的瓮安原县委书记王勤调任黔南州财政局副局长,三鹿奶粉事件中被记大过的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯调任安徽出入境检验检疫局党组书记、局长等。

记者:问责官员被重新任用,引起了社会的广泛争议,舆论几乎一致持批评的声音,他们被任用是否符合规定?任用过程是否透明?

侯觉非:据我了解,大多引起议说的重新任用,其实是符合规定的,但是社会和群众不了解他为什么被重新任用,有何依据,所以引起热议,《规定》的出台,将重新任用的程序公布出来,按程序办事,就可以避免误解和议论。

古代有个说法叫“废官不可再用”,我觉得不对。只要定好一个重新任用的规矩,按照法定的程序来,为什么好的人才不能再用呢?这次《规定》要求,被问责的领导干部,在一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。这个一年,是一个考察,考察合格,所以继续任用。《规定》里还写到:“一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应征求上一级党委组织部门的意见。”比如说要任用一名市管干部,正常的任用是报市委组织部,而对重新任用的,就须得报省委组织部征求意见;而重新任用一名省管干部,就得报中央组织部。这就加了“双保险”。

关于重新任用的公开透明问题,其实每一位干部的任用都向社会公开是不可能的,最关键的是按照法定程序任用。

记者:我们看到,石首、瓮安事件问责到当地党政一把手,而山西溃坝事件问责到原省长孟学农。一起事件,应该问责什么层级,问到哪些领导,这个根据什么来怎么界定?

侯觉非:这是问责的难点,也难以作出非常具体和细致的规定,得具体问题具体分析。一个市长,他的行政管理范围和监督范围是不一样的,有些下级是他直接管理的,有些不是,所以对事件要具体分析,所有事故都问责一把手,也是不合理的。

但有些原则是必须遵守的,如行为责任原则,谁作出行为,或者谁作出决定,谁就必须负责;如法律责任原则,无法律则无行政,如果某地方政府行为不是法定的,那么问责就要问到该地方政府的一把手;如信息责任原则,如果发生的事故按照规定要逐级上报,下面报上来,你没有处理,造成重大损失或者恶劣影响,就要问责。

多方观点链接

对《规定》的出台,许多媒体和专家还从不同角度作出了有价值的评论,并对《规定》可能存在的不足提出了值得完善的地方。

华商报的文章认为,问责制已经有了基本成型的框架,但也存在着条款过于模糊、缺乏可操作性的弊端。法律的制定要经历繁琐的程序,成本较高。在法律成形之前,不妨把《规定》看作一部级别较低的“问责法”,以较小的成本应对社会急需,以满足公众的需求,提高执政能力。《规定》不断修订完善的过程,其实也将是法律意义上的“问责法”诞生条件不断成熟的过程。

广州日报的评论认为,在《规定》颁布之前,是否问责、如何问责,其程序和操作都局限于部门和系统内部自行决定,导致政府与公众之间存在信息不对称。而《规定》对官员问责提供了一个具体的制度规定和明确的操作标准,有利于消除信息不对称的情况。其实,作为一种政治层面的制度设计,问责制的主要目的不是要在事后问责几个官员,而是要在领导干部中确立责任意识和公权力意识。由此,《规定》将有助于加强对庸官懒官贪官的惩戒,让官员树立权责统一的意识,确保公权力正常运行。

北京大学政府管理学院教授周志忍在《中国经济时报》上表达了担忧,“《规定》是否真能做到有责必究、落到实处?虽然《规定》对问责的对象、情形、方式及实行问责的程序等进行了规定,但谁来监督这个问题没有明确。问责的执行者、被问责者都是官员。整个问责过程都是在行政系统内完成。”在周志忍看来,虽然系统内的处理能节约问责成本,但是却也避免不了官员之间互相包庇的问题。“要实现真正的问责,还是要开放权利体系,引入司法监督、民主监督和新闻舆论监督,让问责过程在监督下运行。”

中国人民大学公共政策研究院副院长毛寿龙还建议,必须要在问责程序上进行更明确的规定。《规定》还未能做到监督、决策、执行的三分离,这就导致被问责的官员处于绝对弱势的状态。而执行问责的官员,由于是其上级,处于绝对强势的状态。“在申诉机制还不健全的情况下,难免会出现问责过重,甚至错误问责的情况。”