本刊编辑部

目前,在面对一些新出现、决策者不熟悉的紧急情况时,为规避因处置不力要承担的责任,很多地方官员在权责不对称的情况下,容易墨守成规,因循守旧,缺乏必要的灵活性和应变力。

从杞县钴60辐照事件,到赤峰水污染事件,再到台风莫拉克带来的风灾,接连不断发生的公共安全问题挑战着地方政府的敏感神经,也使得应急管理成为一大热门词汇,更成为政府体系架构亟需拉长的一块短板。

目前,国家行政学院正在紧锣密鼓地筹建首个国家级应急管理培训基地,正式启动的中德应急管理合作项目,已经完成第一轮师资力量培训。不久,各地中高级官员将在这个培训基地接受应急管理的轮训。

毫无疑问,德国是世界上拥有最健全完善的应急管理制度的国家,中国如要师法德国,究竟学什么,怎么学?本刊记者为此采访了中德应急管理合作项目的参与者,国家行政学院公共管理教研部的钟开斌博士。

重心下移

《决策》:您参与过中德应急管理合作项目,此前也随团到德国进行考察,对德国应急管理的具体运作有一定了解。请问,德国应急管理的核心经验有哪些?

钟开斌:德国是欧洲的一个大国,虽然也经常面临各种自然灾害和人为事故的威胁,但发生的突发事件较少。究其原因,除了德国地理环境和自然环境比较优越外,更重要的在于德国在应对突发事件的实践过程中建立了一套比较健全和完善的应急管理体系。

这个管理体系的一大特点就是中央和地方合理分权,以州为主,属地管理,权责分明。德国是一个联邦制国家,因此应急管理权力也在中央和地方之间进行划分。根据德国基本法的规定,联邦政府负责战时民事保护,16个州及地方政府负责和平时期的灾难救助和应急管理。在以州为主、属地管理的应急管理体制下,整个国家的应急管理重心实现了下移,州成为应急管理的核心力量,具有相应的权力和责任,负责州内应急管理的统一规划、协调和指挥。突发事件发生后,州紧急启动以最高行政长官或内政部长为核心的应急指挥领导小组,联邦国防军和联邦警察等联邦力量只有在灾害超出州和地方的能力范围并经由州和地方提出申请后才能介入应急管理工作,为受灾的州和地方提供必要的援助。

《决策》:属地管理体制最大的好处是什么,仅仅体现在管理重心下移吗?

钟开斌:除了管理重心下移以外,以州为主的属地管理体制,在扩大州和地方权力的同时,也强化了州和地方的责任。由于联邦、州、地方之间的应急管理权力和责任得到明确规定,上下级之间职责不清、工作推诿扯皮的情况就大大减少了。

《决策》:这种管理体制下,具体运行网络和架构又是怎样的呢?

钟开斌:在德国联邦层面,全国性的安全防御工作包括情报、警察、军队和民事四大支柱,通过经常性地开展全面危害分析和风险评估,德国在联邦层面有效地加强了机构之间的横向协调。

同时,为更好地做好民事安全防御工作,内政部下设联邦民事保护与灾难救助局以及联邦技术援助局来支持各州开展灾难救助工作,前者为行政管理和信息协调机构,后者为技术援助机构,两类机构之间分工明确,协同配合。

各州则根据各自情况设立机构,通常由州内政部统筹负责,消防队、警察局等相关部门以及红十字会等救援组织是救援主力。为进一步加强联邦和州之間、各联邦职能部门之间、社会救援组织之间以及德国和其他国家之间的协调与合作。

关口前移

《决策》:应急管理毕竟不是一种积极主动的前馈控制,如何实现从被动应对到主动保障显得非常重要,德国在公共突发事件的监测和预警方面有什么好的做法吗?

钟开斌:注重监测和预警,强调应急管理关口前移,是德国又一个重要的经验和亮点。2001年10月,德国建立卫星预警系统进行灾害警示。通过卫星,政府发出的预警信息可以在几秒钟内通过公立和私人的电台传遍全国,也可以通过互联网、移动电话等方式向民众发出预警报告。

为实现预警信息的有效收集、整理和发布,德国建立了一套依托卫星的危机预防信息系统。集中了互联网上所有可以找到的危机预防措施信息,并向全社会开放。同时,为便于各种罕见灾害发生时迅速进行信息分析,实现信息共享,德国还建立民事保护和灾难防护领域的内部信息网络,供应急管理的相关部门使用。

《决策》:也就是说在监测和预警的同时要做到最大限度的信息公开,那么,公共安全事件一旦发生,谁来实施救援,那些志愿者都是经过培训的吗?

钟开斌:德国的应急管理教育培训是很有特色的,不仅仅只有志愿者的培训,而是包括专业培训、志愿者培训和社会教育三部分。

专业培训主要由内政部下属的联邦民事保护与灾难救助局、联邦技术救援局负责,突出跨地域、跨部门的联合救灾能力。参与专业培训的学员来源多元,既包括联邦和州,又包括军队、警察、内政、消防等不同地域和部门的人员。

志愿者培训和社会教育是德国应急管理培训最大的特色。志愿者的义务工作是德国救助体系的支柱和基础,德国汽车俱乐部、红十字会、教会机构、水上救援协会以及工会组织等NGO,是政府应急管理的“左膀右臂”。据统计,德国参加志愿者工作的人数占全国总人口的5%～10%,有130万现役志愿消防队员,其中包括5大志愿者组织的50万义务工作者,以及联邦技术救援局的7.6万名志愿工作者。尤其是,德国非常重视青少年的志愿者培训,通过学校教育和家庭教育,让青少年从小就养成“奉献社会、承担责任”的理念。

师法德国

《决策》:自2003年“非典”以来,我国应急管理体系建设取得了长足发展。不过,从2008年初应对南方低温雨雪冰冻灾害和5.12汶川特大地震抗震救灾的情况来看,我国应急管理体系还存在一些薄弱环节,应该从哪些方面进行改进呢?

钟开斌:我想首先就是实现应急管理的重心下移,提高地方的决策弹性和应变力,其次是加强风险评估和监测预警工作,实现应急管理的关口前移。

在应急管理实际工作中,如何强化地方的权力和责任,真正落实属地管理,是一个很大的难题。目前,在面对一些新出现、决策者不熟悉的紧急情况时,为规避因处置不力要承担的责任,很多地方官员在权责不对称的情况下,容易墨守成规,因循守旧,缺乏必要的灵活性和应变力。面对新情况、新问题,他们或是沿用旧程序、旧方法;或是不计成本、不计代价进行扩大式处置;或是轻易把矛盾上交,导致上级部门超负荷运行。为此,在将来的应急管理体系建设过程中,要将必要的权力和责任一并下移到地方,营造一个让地方政府和地方官员勇于决策、勇于承担责任的氛围,让地方真正成为名副其实的决策者和指挥者。

《决策》:我国目前在应对各种非常规突发事件时还侧重在应急处置和救援阶段,对监测和预警工作重视不够。

钟开斌:这方面的问题确实存在。反观德国,早在上世纪90年代初,就已建立起完善的雪灾预警体系,联邦和各州组建雪灾防治中心,由气象、电力、交通等部门共同组成,对雪灾及其他紧急情况进行预测和监控。此外,德国民间也有提供各类气象服务、应急服务及扫雪服务的商业公司,可以在冰雪天气时为民众提供服务。因此,要进一步加强对突发事件尤其是各类非常规突发事件的监测预警工作,真正实现应急管理工作从被动反应到主动保障的积极转变。

当然,加强应急管理的宣传教育和培训演练,也是中国应急管理方面亟需加强的一项工作。普通民众若具有较强的安全意识和应急技能,在应对各种灾害时就不单纯处于等待救援的被动状态,而知道如何进行自救和互救,既减少人员伤亡又减轻政府负担。

长期以来,我国公众的安全教育一直没有得到应有的重视,广大公众的安全意识、自我保护意识严重不足,各种灾害预防准备的常识以及自救、互救的知识都比较欠缺。同时,正如汶川特大地震救援过程所表明的,社会组织和志愿者还缺乏有序参与应急管理的平台,致使众多志愿者组织变成一个个出人意料的“游击小分队”。为此,要加大社会安全意识教育,完善全国性的社会有序参与应急管理工作的平台,从而真正形成全社会共同参与应急管理工作的格局。