刘彦昌

“检查的是我的前任,受教育的是我。今天上任看到的是对前任的检查,明天离任时自己也要接受检查。”

当了5年镇海区委书记的闻建耀调任宁波港集团有限公司党委书记。在他离任后,宁波市委组织部随即启动用人行为离任检查程序。经两个多月的检查审计,宁波市委组织部向闻建耀反馈了检查结果:闻建耀在担任镇海区委书记期间贯彻执行《干部任用条例》及有关规定总体情况是好的。这个结论与当地干部群众对镇海区委选拔任用干部工作92.7%的满意率相符。

由于审计效果客观、真实,镇海区的干部群众信服,宁波和浙江的主要媒体以“闻建耀成接受‘审计第一人”为题报道了这一消息,国内很多媒体也对宁波的这一举措给予了关注。

到2009年6月,宁波市先后有9位县(市)区委书记接受了用人行为离任审计。

宁波试水

“用人腐败是最大的腐败”。一些干部被“带病”提拔,乃至“边腐边升”,大都与“一把手”没有坚持用人的原则和标准有关。虽然各地纷纷加大了对“一把手”用人行为的检查力度,发现问题及时纠正,但这些检查大多是在“一把手”任职期间进行的。因为“一把手”还在任上,所在地区和部门的干部群众出于种种顾虑不愿意向检查组反映真实情况;少数“一把手”担心用人方面的问题暴露,还想方设法阻止干部群众向检查组反映用人方面存在的问题。使得检查组很难获得“一把手”用人权行使的真实情况,结果大多不过隔靴挠痒而已。

为破解这一难题,从2002年开始,宁波市江东区从党政主要领导离任经济审计得到启示,探索对所辖党委主要领导人用人行为进行离任检查。对这一做法,当地干部群众形象地称之为“用人审计”。2005年8月,宁波市委组织部在江东区试点的基础上,将“审计”对象上移,制定出台了《关于规范市委及县(市)区委主要负责人用人行为的意见》,用人审计作为一项制度正式出台。

宁波的基本做法参照干部选拔任用工作监督检查办法,检查中涉及县(市、区)委书记用人权力的界定、责任区分等一些敏感问题。为此,宁波专门制定了《宁波市县(市、区)委书记用人行为离任检查实施细则》进行规范。这是我国规范用人审计的第一个实施细则,具有试水意义。

用人审计主要的审计步骤是在书记免职文件下发后,由市委组织部分别向其本人和原任职的县(市、区)委发出检查通知,派出检查组。一是听取汇报。县(市、区)委在原任书记离任后一个月内,向市委组织部上报用人情况的书面报告,离任书记向检查组专门汇报任期内贯彻执行《干部任用条例》和有关规定的情况。

二是个别谈话。谈话范围为相关县(市、区)党委、人大、政府、政协领导班子成员,法检“两长”,纪委和组织部门领导成员,直属机关和乡镇(街道)党政正职领导干部,副县级以上离退休老同志,干部监督员,部分党代会代表、人大代表、政协委员。

三是问卷调查。向部分党员干部和群众发放《调查问卷表》,主要内容包括对当地干部选拔任用工作的总体看法、意见和建议,对原书记任期内用人的基本评价,设置了是否有“跑官要官”、“买官卖官”、“指令提拔秘书等身边工作人员”现象等13个项目,以及民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等关键环节的满意度测评栏目。

四是查阅资料。主要是查阅提拔任用干部情况表、职数配备以及酝酿讨论干部事项会议记录、信访反映问题的核实材料等。同时,通过发布检查公告、设置意见箱、开通电话网络等途径,广泛听取各方面的意见和建议,以保证离任检查结果的客观性和准确性。

改革涟漪

宁波的改革探索总体上获得了各相关方的认可。

首先,审计对象认为很有必要。作为首位接受用人行为离任审计的领导干部,闻建耀在听完对自己的审计反馈后说:“接受检查的过程也是受教育的过程。我想,受教育的除了我个人,还有所有的县(市)区委‘一把手。”其他接受离任用人审计的党委书记反映,“用人审计”起到了送“一把手”坦然离任的效果。

与之相对应,新任书记认为发挥了任前培训的功能。几位从行政岗位转任的书记深有感触地说,以前也参加研究过干部的任用,但有这么多条条框框还是到了这个位置后才明白。江東区新任书记暨军民表示,“检查的是我的前任,受教育的是我。今天上任看到的是对前任的检查,明天离任时自己也要接受检查。”由此,监督与教育得到了很好的结合。而在海曙区委常委、组织部长毕东华看来,这一做法更能增强书记用人的责任意识。特别是当班子成员达不成一致意见,或书记遇到强势的市长或副职时,这一制度使书记提出否决或暂缓意见的理由更加充分。

组织部门认为有利于改进干部管理。宁波市委组织部认为,开展用人行为离任检查,为规范和监督“一把手”的用人行为起到了积极作用。参与离任用人行为审计的有关负责人介绍:和任中检查不同,离任检查时检查组听到的真实情况和个性化的信息更多。这样,通过多渠道、多层次地广泛听取干部群众意见,宁波市已经摸索出了一条以干部群众满意度为标准,检验干部选拔任用工作质量和选人用人公信度的有效办法。

上级党组织认为有推广价值。中共浙江省委组织部对宁波的这一探索高度重视,积极推广,2007年4月,在宁波市江东区召开了深化和拓展“科学规范和有效监督县(市)区委书记用人行为”调研试点工作座谈会。

趋势前瞻

宁波实行的用人审计制度是作为借鉴财务管理手段应用到干部工作的一种探索,具有一定的推广价值。但从宁波现有的做法看,还存在进一步完善的地方,主要表现在三个方面。

首先,要下决心解决全覆盖的问题。目前宁波的用人审计还是初步的,对象仅限于所辖的县(市)区委书记,其实,能够提拔任用干部的还有市直众多机关的“一把手”们。从宁波市的情况看,近年来的串案、窝案主要集中在这个层面。让他们超然度外,从实施的角度考虑,一项制度把很大一部分应该纳入的对象漏掉,其严肃性就不可能很强,实行全覆盖是必须的。

其次,审计工作要更公开。用人审计虽然借鉴自离任经济审计,但和经济审计应该有所区别,经济审计的一些内容不便公开,财政方面的技术性较强。而用人审计作为对领导人用人权的监督,能够也应该让更多的人知晓和监督。目前宁波的用人审计已经进行了9次,但公众多是事后从媒体的几则报道中得知的。审计过程中检查公告范围不宽,问卷调查的对象由所在党组织参与选定,还显得有些神秘,反映、了解情况的渠道因此受到一定程度的局限。

最后,宁波的用人审计工作是由组织部门主持实施的,这使得很难和组织部门的干部管理工作分开,其体制创新价值将因此受到一定的局限和影响,使其对用人监督的意义打折扣。由于被审计的书记是由组织部管理的,同时,组织部也具体负责其任职考评,从权力运行的制约、回避角度考虑,从如何获得广大群众的认同和参与考虑,审计活动改由纪律检查委员会主持更合适,社会效果也会更好一些。

(作者单位:宁波市委党校)