郝东升

摘要:与计划经济时代所不同,在市场经济时代,我们的政府必须实现从管理政府向服务政府的转变。服务型政府是在以人为本、以民为本理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架内,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨的政府。文章认为,要打造法治政府,一要依法行政;二要合理行政。

关键词:法治政府 依法行政 合理行政

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)03-0154-01

2004年3月,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了建设法治政府的时间表:“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。”不可否认,计划经济时代,我们的政府管了很多本该由经济规律来管的事情,即当了爹又当了娘,是一个不折不扣的管理型政府。然而,在市场经济时代,我们的政府必须转型,实现从管理政府向服务政府的转变,使政府从“管”老百姓转变为通过“管”好社会事务来为老百姓服好务。

所谓服务型政府,是相对于管理型、权力型、命令型政府而言的,它是在以人为本、以民为本理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架内,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。从法治的角度,我们认为,要打造法治政府必须将政府纳入依法行政和合理行政法治轨道。

第一,依法行政,即,行政合法原则。一般认为,行政合法原则包括职权法定、法律优越和法律保留三个基本内容。职权法定,是指行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权,不能自行设定。行政机关要做到依法行政,首先必须有法律明确授予的行政职权,必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权,行政机关不能做出行政管理行为;超出法律授权范围,行政机关也不享有对有关事务的管理权,否则都属于行政违法。职权法定原则对于我国行政机关依法行政具有十分重要的意义。它是民主宪政的客观要求,是遏止腐败的客观要求,也是我国当前特殊国情新迫切需要的。“任何行政机关,无论其权力多大,都必须有明确的法律界限,‘职权法定,权力有限,这是行政机关及其公务员在贯彻依法行政方针中,必须首先树立的现代法治观念。”

法律优越乃现代宪法人民主权原则在行政法中的体现,其是指“一切行政权之行使,不问其为权力的或非权力的作用,均应受现行法律之拘束,不得有违反法律之处置。”简而言之,就是禁止行政机关违反现行有效的法律。该原则实质上是强调法律对行政作用的优越地位,一切形态的行政作用只要与法律冲突便不具备法律效力。其中典型的便为法律与行政立法的关系问题,一般认为法律优越原则的具体要求有三:“一是行政立法必须具有明确而具体的法律依据;二是行政立法不得与法律相抵触,在已有法律的情况下,行政法规、规章不得与法律相抵触,凡有抵触,应以法律为准,法律优于行政法规、规章;三是在法律尚无规定,根据特别授权,行政法规、规章作了规定时,一旦法律就行政事项做出了规定,法律优先,行政法规、规章都必须服从法律。”

一切公共权力都来源于法律,并且受制于法律。凡是在法律当中找不到根据的权力,在法治国家里面是不允许行使的,行使了就使权力膨胀,就构成了违法。换句话讲,我们所有的公共权力都是被法律保留起来的,没有给你的部分用了就是侵害人的权利。这就是我们所说的“法律保留”。所谓法律保留,即行政机关活动应当有明确的法律规定为前提和基础。该项原则的实质在于要求行政权的行使必须在代议机关的监控之中,没有代议机关(民意)的同意行政权就不得行使。它既体现了立法权对行政权的制约,也体现了行政权的民意基础。法律保留原则不同于我们平常所说的法律优先原则。法律优先原则是指一切行政行为都要与法律规范相一致,不得与之相违背。相比之下,法律优先原则只要求行政行为不得违背法律,至于法律没规定的情况下,行政行为能不能作出,法律优先原则并不过问;也就是我们平常所讲的“法不禁止皆自由”。而法律保留原则则相反,它要求行政行为必须按照法律规定的作出,法律没规定的就不得作出;也就是我们平常所讲的“法无明文规定者不得为之”。所以,法律保留原则要比法律优先原则的要求更高,如果说法律优先原则是对行政主体依法行政的消极要求的话,那么法律保留原则是对行政主体依法行政的积极要求。

第二,合理行政,即行政合理性原则。由于现代社会的发展,现代行政范围的不断扩大,而立法行为对社会关系的变化反应存在滞后性,所以国家通常以建立新的行政机关或授予行政机关相应的权力的方法来应付新的社会问题,现代社会需要能动的行政,能动的行政需要自由裁量权,这是社会发展的必然。自由裁量权是在特定情况下依照职权,以适当和公正的方式做出作为的权力。然而,“权力有腐败的趋势,绝对的权力绝对地腐败”,行政自由裁量权是一种必要而又必须着重控制的权力,如果滥用行政自由裁量权,就可能违背法律授权的目的或本意,形成对法治的干扰和破坏,严重侵害相对人的权益,同时对社会的发展进步造成不可挽回的消极影响。由此,一个行政行为的做出除了合法以外,还应当是合理的。所谓行政合理原则主要是指行政决定应当具有理性,属于实质行政法治的范畴,尤其适用于裁量性行政活动。最低限度的理性,是行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当,并且能够符合科学公理和社会公德。更为规范的行政理性表现为以下三个原则:①公平公正原则。它要求行政决定应当符合行政法的正当程序和最一般法律正义要求。②考虑相关因素原则。它要求行政裁量决定建立于对相关因素的正当考虑之上,不得以相关的因素。行政行为做出时涉及到多种因素,行政机关做出行政决定时,应当全面考虑行为所涉及到或者影响到的因素。③比例原则。它要求行政裁量决定符合并体现法律对裁量权限的授权目的,不得以形式合法背离立法的实质要求。

注释:

国务院.全面推进依法行政实施纲要.新华网,2004.

孟大川.职权法定原则的内涵、意义与要求[J].探索,2001,(5).

翁岳生.行政法[M].中国法制出版社.2002年,第172页.

应松年.依法行政论纲[M].行政法学,1997,(1).

参考文献:

[1] 翁岳生.行政法[M].中国法制出版社,2002.

[2] 夏勇.走向权利的时代[M].中国政法大学出版社,1995.