印度和古埃及、古巴比伦、中国一道被誉为“四大文明古国”,有着辉煌的过去,然而,辉煌的背后却掩不住一系列的尴尬:印度是现今世界上人口仅次于中国的发展中国家,人口约占世界人口的14%,截至2008年7月,人口已达11.5亿,其中农村人口占72%;印度也是当今世界上贫困人口最多的国家,贫困人口占世界贫困人口总数的1/3强。据世界银行统计,1990年印度的贫困人口占世界总贫困人口的37.6%, 1993—1994年间,印度的贫困人口达3亿2千万。随着2008年世界银行把贫困人口的衡量标准从原来的每天消费1美元提高到1.25美元,印度的贫困人口从2005统计的2.67亿猛增到4.55亿,贫困比例也从24.3%提高到41.6%。反贫困,一直以来都是印度各届政府孜孜以求的目标和不遗余力的任务。

一、印度政府消除贫困的政策措施

独立62年来,印度人民在政府的领导下,同贫困作了不屈不挠的抗争。他们深深认识到反贫困的重要性,反贫困长期以来成为国家的基本目标之一。圣雄甘地主张提高印度最穷的贫困者的社会和经济地位;尼赫鲁强调“必须消除严重的不平等”;英•甘地在1971年选举中提出了“消除贫困”的口号;高达政府则提出“增加就业机会,缓解社会低层的贫困,争取到2010年消除印度的贫困现象。”总之,“消除贫困”的口号被所有政党以各种形式提出,并将它作为政治运动的核心目标。

在这一核心目标的指导下,印度历届政府采取了一系列反贫困的政策措施,取得了很不错的成绩。这些政策措施主要有:

1.土地改革和绿色革命

20世纪50年代,独立之初的印度百废待举,失业、贫困化问题相当严重,大量穷人在农村,穷人中大多数人是没有土地的农业劳动者,因此实行土地改革将是消除贫困的重要措施。

在印度,“近57%的土地处于柴明达尔制度下。”所谓的柴明达尔其实就是处于当时的殖民政府和农民之间的中间人。在英国的殖民统治期间,柴明达尔(中间人)就是实际的土地所有者,他们的职责就是向农民榨取地租。中间人是受国家保护和合法化的,中间人的出现加速了贫困进程。因此,独立以后,尼赫鲁政府推行的“土地改革”的主要内容首先是消除“中间人”制度,让国家和农民建立直接联系。这一措施的结果是全印度共废除了“中间人”250万,政府接管的土地共计1.6亿英亩,全国大约有300万佃户和贫农共获得耕地面积620万英亩的所有权;其次是进行租佃改革,通过固定租金和保障租佃关系的一系列改革,对全国土地所有权的关系进行了理顺。土地改革的结果使印度粮食产出增加、粮食价格下降和饥饿对贫困人口生存威胁的减轻。

随着人口的增加,传统的农业生产方式导致印度农村贫困问题突出。为了缓解农村贫困,从第四个五年计划起,印度在全国范围内开始实施“绿色革命”,通过采用现代农业生产技术,发展农业生产力,增加粮食供给,消除贫困。“绿色革命”技术成果斐然,它大幅度提高了粮食产量,打破了农业的停滞局面,粮食总产量由1965—1966年间的6240万吨上升到1970—1971年间的9660万吨,小麦等产量同期由1040万吨上升到2389万吨,但是,它的一项重大不足之处是产量增加带来的利益大部分都流向了发达地区的富裕农民那里。这加大了区域之间以及人与人之间的收入差距。同时,新技术的采用,给非初级产业安置剩余劳动力带来了一些不利。这与最初的设想仍存在较大的差距。

2.公营分配制度

由于地区之间、人与人之间收入差距的拉大,印度政府在第五个“五年计划”期间(1974—1979),重新制定了强调重新分配的发展战略。

所谓公营分配系统就是政府控制价格的一系列平价商店,保证以合理价格向广大人民,特别是贫困阶层供应基本消费品。有七种基础物品被纳入公营分配系统,分别是小麦、大米、食糖、食用油、焦煤和煤油。由中央政府负责统一采购,并把它们供应给各邦的公营分配系统。1971—1980年间通过公营分配系统分配粮食数量增加了4.5倍,通过公营分配系统分配的粮食从占粮食总产量的10%增加到13%;同时,全国的平价商店的数量也不断扩大,1987年底,平价商店的总数为34.3万家, 1989年初接近35.4万家, 1992年接近40万家,覆盖全国5亿人口。目前印度大米、小麦总产量的至少16%和粗粮的5%都是通过公营分配系统转移给穷人家庭。因此,印度公营分配制度对改善普通贫民的生活状况发挥了重要的作用。

3.促进就业

由于失业问题比较严重,因此,在印度,提供就业机会,解决失业问题长期以来一直被认为是解决贫困问题的重要手段之一,是政府重要经济政策之一。从20世纪70年代中期起,印度开始实施主要针对农村贫困地区的发展计划:1970～1971年,实施小农发展计划和边际农及农业劳工发展计划;1972年,实施干旱地区发展计划,上述计划被统一综合为乡村综合发展计划。

农村发展计划的目的是通过资本补贴和提供贷款渠道等方式,为农村贫困人口创造就业机会,使他们能获得生产资料及适当技能,从而脱贫。这实质上是一项贫困人口的自我就业方式。通过增强贫困人口自身的就业机会,提高其收入水平,拉吉夫•甘地总理在1989年力促开展贾瓦哈尔就业计划。中央和邦政府各出资80%和20%,由乡村评议会负责实施,使印度农村生活在贫困线以下的4400万户家庭受益。从1989到1992年三年间总共拨款769亿卢比,创造2.5亿个工作日就业机会。贾瓦哈尔就业保证计划既有助于修建农村基础设施,又有助于增加社会全面发展的投资,在一定程度上有利于改善贫弱部门的生活状况。

进入新世纪后,印度政府更加重视农民的转移就业,2006年2月2日,《全国农村就业保障法案》正式实施。该法案规定,政府每年要为农村每个家庭提供100天的就业机会,首先要在全国200个经济最落后的地区展开,5年内覆盖全国。提供的工作是非技术性的手工劳动,如修路、架桥、平整土地、开凿运河、兴修水利等。工资每天不低于60卢比(1美元约合45卢比)。该法案首次赋予农民就业的权利,为农民增收提供了法律保障。

4.面向穷人的医疗保障

印度的社会保障主要覆盖的是城市人口尤其是国家公职人员等,广大农村人口没有被包括在医疗保险范围内,农民们可资依靠的是由基层卫生保健网络及农村医院提供的医疗服务。按印度政府的计划,在农村地区,每10万人设置一个基层医疗保健中心,每5000人设一座保健站,每800人设一位兼职医生,由此形成一个乡村三级医疗保健网。这种免费提供的医疗服务常常受制于经费不足等原因,出现医疗服务质量差和缺医少药等问题也是必然的。为了改变这种局面,近年,印度尝试着为贫困阶层设立小额医疗保险,虽说这种小额医疗保险项目在形式和内容上有很大差异,但由于成本较低,每人每年只需支付几十卢比,生了大病重病也不用担心上不了医院,这在一定程度上缓解了“看病难”的问题,因此很受穷人的欢迎,越来越多的人正加入其中。

二、印度反贫困给我们的启示

1.立法是缩小贫富差距的有力手段。“要开发,先立法”,印度反贫困的实践也再次说明了这一点。自独立以来,印度政府都很注重通过制定法律条令的形式来保证对后进地区的经济开发,保证对贫困群体的扶持。这在缩小地区差距、振兴和促进落后地区经济和社会的全面发展方面起到了非常重要的作用。我国现今的扶贫开发,其历史背景、社会性质、具体环境、文化条件以及取得的伟大成就与印度都有着根本的不同,两者不能相提并论。但是,运用法律的力量推动扶贫开发,对促进新阶段的扶贫开发工作,仍然有着较大的启发意义。

2.积极实施参与式扶贫。印度的反贫困,其实也经历了一个从“输血”到设法“造血”的过程。从第5个五年计划(1974—1979)就是将消除贫困和不均等作为主要目标起,政府的主要精力都是放在如何减少赤贫人口上,一直到“七五计划” (1985—1990)期间,才首次尝试着将扶贫和农村地区的其他开发活动结合起来。经验表明,只有向贫困群体灌输自主发展的理念,提高贫困人口的综合发展能力,让他们积极参与到脱贫致富的实践中来,反贫困才能真正地一劳永逸。

3.改进瞄准机制,实施直接针对贫困人口的扶贫措施。印度反贫困之初,包括土地改革和绿色革命,都存在着一些偏差,富裕阶层享受着扶持政策,真正的穷人倒被排斥在政策扶持之外。在我们的扶贫开发工作中,有些地方有些时候也或多或少存在着这种“扶富不扶贫”的现象,这就要求我们在工作中改进扶贫的瞄准机制,实施直接针对贫困人口的扶贫方针政策。

4.制定针对贫困群体的公共资源分配办法。公共财政的阳光,大部分播洒在城市居民的身上,印度的“公营分配制度”提示我们,在解决绝对贫困、维持穷人生存方面,国家财政应该发挥更多的作用,农村居民特别是贫困人口,更应该享受国家给他们提供的医疗卫生、养老保险、营养和教育服务,只有这样,社会才能更和谐,人民才会更安居乐业。

[作者简介]王建平,男,江西省社会科学院副研究馆员。

[责任编辑:李丽娜]