刘 辉

摘要考察美国宪政的开端要自《联邦党人文集》始,该书在美国宪政史上具有特殊的历史意义。书中体现了统一的国家理念、共和的政治体制、分权制衡的治理思想和有限且必要的政府理念,对中国的政治体制改革具有借鉴意义。

关键词宪政 共和 分权 有限政府

中图分类号:D90 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-358-02

一、《联邦党人文集》简介

1776年北美十三州独立之后建立了邦联(Confederation)政府。由于该政府权力有限,在政治、经济与国防外交上软弱无能,导致邦联摇摇欲坠,北美大陆重新陷入危机之中。此时建立一个更为强大的中央政府成为各州的共同愿望。1787年5月,根据美国邦联国会的邀请,在乔治·华盛顿的主持下,各州代表云集费城,准备修改《邦联条例》。经过近三个月的秘密讨论,会议否决了这个条例,制定了一部新宪法。此次会议即为美国历史上著名的费城制宪会议。

新宪法制定后,等待各州批准期间,针对新宪法产生了两种截然相反的意见,一种积极拥护,一种强烈反对。于是,美国历史上一场激烈的论战就此产生。以亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊和詹姆斯·麦迪逊三人为代表的联邦党人为争取新宪法的批准,在纽约报刊上共同以“普布利乌斯”为笔名而发表了一系列的论文,本书即为这些论文的文集。

本书所载论文对各州批准新宪法起了促进作用。一般认为,它是对一直沿用到今天的美利坚合众国宪法的精辟说明。美国最高法院曾把它作为宪法的来源加以引证。曾任首席大法官的马歇尔说:“其实质上的优点使它具有这种崇高的地位。”本书是一部重要的资产阶级政治学史著作,对其他国家宪法的制定也产生了重大的影响,对于我们研究西方尤其是美国的政治制度具有重要的参考价值。

二、《联邦党人文集》所体现的国家理念

本书的三位作者通过对人性的认真剖析、对北美各州民族血脉相连的深情阐述、对北美大陆联合的利与弊的深刻分析,论证了联合的紧迫性与必要性并预言了一个强大美国的诞生。

关于民族感情问题,杰伊在第2篇中这样写道,“我常常感到欣慰的是,我认识到独立的美国不是由分散和彼此远隔的领土组成,而是一个联成一片、辽阔肥沃的国家,是西方自由子孙的一部分……”;“我同样高兴的是,我经常注意到,上帝乐于把这个连成一片的国家赐予一个团结的人民――这个人民是同一祖先的后裔,语言相同,宗教信仰相同,隶属于政府的同样原则,风俗习惯非常相似;他们用自己共同的计划、军队和努力,在一次长期的流血战争中并肩作战,光荣地建立了全体的自由和独立。”

根据种族和地理上的天然联系,人类战争与和平的历史教训,以及政治发展的基本规律,北美大陆只有联合为一个国家才能保障人民安居乐业,免受外来侵略和压迫,北美人民追求幸福的共同理想才能实现。联合则强大,强大则安宁,安宁则人民幸福,人民幸福则国家之根本目的才能实现。联合的根本目的,并不是建立一个强大的联邦和联邦政府而是为了北美人民的自由和幸福。人民的自由与幸福寓于国家整体的安全与强大之中。联邦宪法虽然认可了州政府的保留权力,但是关系联邦国家命运与安全的重要权力还是掌管在联邦政府手中,此种设计既是各州联合的必要也是国家统一理念的体现。

三、《联邦党人文集》中的宪政理念

(一)联邦共和制与党争

在论述了为何要建立强大的联邦政府后,在如何确定政体这个问题上又展开了激烈的争论。共和在历史上几乎也有过两千多年的历史,共和理论起源于古希腊的民主实践及对民主的批评。古典共和的特点是精英治理、给所有人及其自由提供同等保护、保持中间性格、以公民美德为支撑和以“混合宪法”形式治理等。①宪法与宪政是区分古典共和与现代共和最主要的标志。

汉密尔顿在第9篇中论述他所要建立的共和政体并不是简单的采用古代的共和制,而是“把权力均匀地分配到不同部门;采用立法上的平衡和约束;设立由法官组成的法院,法官在忠实履行职责的条件下才能任职;人民自己选举代表参加议会——凡此种种,完全是崭新的发现,或者是在现代趋向完善方面取得的主要进步。这些都是手段,而且是有力的手段,通过这些手段,共和政体的优点得以保留,缺点可以减少或避免。”由此而建立的共和政体是古典共和的基本理念与当代宪法理念结合的现代共和政体。

政党政治是民主的伴生物,“政党是民主政府的必要机构;这是现代政治学的公理。”②麦迪逊同是也看到了政党政治之下党争的危害与不可避免。他在第10篇中从防止党争、保障政党政治为民主服务的角度向公众论证了共和政体的优势。 “……党争的潜在原因就这样深植于人性之中;……我们的结论是,党争的原因不能排除,只有用控制其结果的方法求得解决。……共和政体在控制党争影响方面优于民主政体之处,同样也是大共和国胜于小共和国之处,也就是联邦优于组成联邦的各州之处。”共和政体下施行代议制,政府由人民选举出来的少数公民组成权力机构,这些代表要想当选必须在德行、才智等各个方面赢得普通民众的信任,国家越大获得支持的几率就越低,所以一般共和制下代表都是由德、才、智超群的人来担任,如果他们一旦违背了最初的承诺,有损害民众合法权益的行为时,选民有权将其罢免。所以,党派的领袖就会受到地域和支持率的制约,党争的范围也被控制在一定的范围之内。虽然麦迪逊无法预见政党政治以后的发展,但是最初的理念及采取的应对措施至今仍有现实意义。

(二)代议制

J.S密尔在《代议制政府》中论述道,“经过上述各种考虑,显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府;……只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的,从而就可得出结论说,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”

麦迪逊指出,“…共和国…从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力,并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理。” “美国之所以有异于其他共和政体者,其最可使恃之处,乃在于代议制的原则;这一原则是美国据以行动的枢纽,……”。此种代议制的优点体现在汉密尔顿在第60篇中所写,“众议院直接由人民选举,参议院由州议会选举,总统由人民为此目的而选出的选举人选举。”一般而言,一国的代议机关即为立法机关,有一院制和两院制。但是美国的设计却独具特色,除了众、参两院外,总统也是由人民选举的选举人团产生,而不是由立法机关产生。

由于美国的联邦制度的特色,其参众两院的权力设计也与其他国家不同,其政府既是国家性的政府又是联邦的政府。“因此,拟议中的宪法严格来说既不是一部国家宪法,也不是一部联邦宪法,而是两者的结合。其基础是联邦性的不是国家性的;……”因此,在两个立法机构权力的分配和行使上,参议院占据着一定的优势地位,这与美国首先是一个联邦国家的现实是分不开的。

(三)三权分立与制衡

孟德斯鸠认为,“三权分立是自由的基本保障。因为当立法、执法和司法权力分离时,三个不同机构必须同时滥用权力,公民权利才会受到侵犯。”③制宪会议设计的美国宪法虽然遵循的也是孟德斯鸠的三权分立与制衡理论,但是制宪者对其理论却有着独特的见解。三权虽然分立但并非互不相关,如立法机关有权弹劾总统,总统有有限的法案否决权,参议院与总统共同行使缔约权等等。由是引起了反对者的激烈反对。为了论证新宪法的优越性,麦迪逊在第47篇中做了专门论述。他指出尽管孟德斯鸠的这个原理使用的是如此绝对的口气,但是通过对各州宪法的考察可发现,理论上的绝对分立在实践中并没有得到绝对的执行。适当的混合不但不会损害分立,某种程度上会使其得到巩固。

在制衡上,一个是对其权力本身加以任期、任职资格、选举方式及权力运行方式加以限制,另一方面是将一些权力分配给一些部门共同行使,即使该权力具有混合的形式,在某些重大问题上任何部门都不能单独行动,以彼此制约。麦迪逊认为,“不能否认,权力具有一种侵犯性质,应该通过给它规定的限度在实际上加以限制。” 但是,“仅在书面上划分各部门的法定范围,不足以防止导致政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯。”所以,在设计各部门之间的权力时,应当使其某些组成部分可以由于相互关系成为各守本分的手段。

由于权力本身的性质,“不可能给予各部门以同等的自卫权。在共和政体中,立法权必然处于支配地位。补救这个不便的方法是把立法机关分为不同单位,并且用不同的选举方式和不同的行动原则使他们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽可能少发生联系。”汉密尔顿在第71篇中写道,“政府各部门之所以应该分权的原则,也同样说明各部门之间应该互相独立。如果行政和司法部门的组成使之绝对服从于立法部门,那么把行政和司法同立法分开又能达到什么目的呢?”由此可见,分权是为了制衡,制衡是为了维护人民的利益不受侵犯。因此分权是宪政的基础,是人民权利和政府权力平衡的手段!

(四)有限政府

“所谓宪政,简言之,就是有限政府。……宪政关涉到两种关系:政府与公民之间的关系,即权力与权利的关系;政府各部门之间的关系。”④政府的权力来自于人民的授权,它的权力不是无限的,但是它应当拥有保护人民、履行其职责所必须的权力。政府应当体现、保护并实践正义。

“正义是政府的目的。正义是人类社会的目的。”(第51篇)“一个好政府应该做到两点,一,信守政权的宗旨,亦即人民的幸福;二,理解实现其宗旨之最佳途径。”(第62篇)。 “野心必须用野心来对抗。如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时,最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施。”(第51篇)

虽然制宪者也认为政府是一种必要的恶,但因其必要所以必不可少。因为人类要追求幸福,所以政府要明确其善的目标。为了与其任务相称,人民必须授予政府以必要的权力,同时又要在授权的同时对其权力加以适当的控制和约束。所以,政府应当是有限的。

四、结语

宪法是什么?宪法是全民意志的反映,是全民间基于共同的理想,为了共同的利益而制定的全民契约。宪政是法治的最高形式,同时也是公民社会生活的一种方式。宪法不仅仅是一个全民契约,它体现着一个民族的道德、文化和传统。美国宪法“授权而非限制”的理念即是北美大陆当时情势的一个反映。

当然,美国宪法并非完美,但其“经久不衰”的现实以及对其他国家的宪政所产生的积极影响足以说明它是一部成功的宪法。美国宪法之所以成功,原因是多方面的。

首先,1787年宪法是美国社会实践发展的必然产物,是现实政治发展的结果,有其产生的历史必然性。正如卢梭所言,“‘一切重大的法律不是刻在大理石或铜版上,而是铭记在公民们的心中,民心、民意才是真正的宪法”。⑤其次,虽然最初的邦联以失败而告终,但正是由于各州的统治实践以及邦联的失败为制宪者提供了丰富的经验和思考空间。经验乃智慧之源。所以,1787年宪法并不是凭空产生的,而是总结经验、吸取教训的结果。第三,美国宪法是理性的产物,它是众多来源于实践的制订者们深思熟虑,各派力量激烈讨论、斗争后妥协的产物,而不是一时冲动或根据领袖的意旨制定的。该宪法最大的特点是理性、务实,体现了洛克和霍布斯的社会和人性观念。敢于承认人性的恶,并以此为基础制定权力分立与制约的政府,使其在获得强大权力的同时保持廉洁,并自觉的为人民谋福利。

由此而想到了中国。我们究竟能够从美国宪法中学到什么?是宪法之父们的严谨与热情,还是他们独特的思维方式?宪法是现实政治的产物,所以机械的照搬照抄不会给我们带来宪政。我认为,从中汲取制宪的理念,与中国的实际相结合,创制出适合我们国情的制度体系,才能真正的为人民造福!而提高人口的文化素质、道德品质,培养人民参政议政的意识,才是现实政治转型的根本动力。

美国宪法已有二百多年的历史,而我们建国才半个多世纪。一蹴而就是不可能的,但现实是,我们离目标越来越近了,所以我满怀希望!

注释:

①戴激涛.古典共和的宪政解读.武汉大学硕士学位论文.

②George Nole and Cordula Droege,German Public Law Cases 1997/98,5 European Public Law350-361.张千帆.西方宪政体系(下册·欧洲宪法).中国政法大学出版社.2000年版.第274页.

③张千帆.西方宪政体系(下册·欧洲宪法).中国政法大学出版社.2000年版.第219页.

④陈端洪.宪政初论.比较法研究.1992(4).

⑤龚祥瑞.论宪法的权威性.市场逻辑与国家观念.三联书店.1996年版.