尹一珉

摘要上海如何将“先行先试”的目标落实到金融创新中,明晰中央和上海金融事权的划分问题是基础。国家政策与上海地方条例应是相辅相成的关系,具体的工作只能由地方条例来贯彻,否则只会让中央的监管流于形式。

关键词金融事权 行政服务 协调机制

中图分类号:F273 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-256-01

2005 年,央行上海总部成立,央行把一部分操作性业务职能以及全国银行间同业拆借中心等机构放在了上海。2008年7月,上海市委九届四次会议提出“以金融市场建设为核心、以金融改革发展先行先试和营造金融发展环境为重点”的国际金融中心建设基本思路。于今年2月23日审议的《上海市推进国际金融中心建设条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)也以地方立法的形式,按照中央和地方关于金融事权的划分,就金融市场体系、区域布局和基础设施、金融人才环境、金融创新环境、信用环境、金融风险防范和法治环境建设等做了规定。①因此,建设国际金融中心基本思路的基础就是协调好中央与上海在金融事权上的划分问题,明晰事权,更有利于走出“先行先试”的步子。事权的划分与中央、地方两级政府职能和财政体制密切相关,本文取其一角,仅以央行和银监会为例,阐述上海金融体系建设中的金融事权划分情况。

一、金融事权的理论和现状概要

事权(或者称为政府事权),是指政府所拥有的从事一定社会经济事务的职权,可以按政府职能的分工层次标准进行划分,也可以按公共产品的层次性标准来进行事权的划分。金融事权主要是指涉及金融方面事务的权力,例如政策制定决策职能、监管掌控权职能、具体操作职能等。在我国,中央政府掌控着金融决策、监管等职能,而上海政府对本地的金融市场具有操作职能方面的部分金融事权。《条例(草案)》第二章主要涉及了上海金融市场体系建设方面的“操作性”职能,包括了金融要素市场建设(货币、外汇、债券、股票、商品期货、金融衍生品、保险、黄金、产权)、金融机构建设(银行、证券、保险、信托、基金、期货、融资租赁、货币经纪、财务公司)、金融工具和产品(银行间同业拆放利率、国债收益利率)、资金结算清算体系建设、金融后台服务、金融中介服务等方面。②上海作为全国金融要素市场最积聚的城市,拥有国内唯一的现货黄金交易市场——上海黄金交易所,国内领先的金融衍生品市场,金融期货交易所等等,金融创新是上海推进自身发展和树立国际金融地位的源动力和竞争力。

然而上海国际金融中心建设的一个潜在障碍在于,+金融审批权基本都集中在中央。上海建设国际金融中心在全国都是一项无先例的工作,如金融衍生品等的创新,对监管提出了新的更高的要求,具有相当强的技术性和区域性。因此,应该寻求建立一个协调机制,优化中央对地方的监管模式,在有效监管的前提下促进金融市场化。

目前金融机构创新产品开发须审批,逐层上报至银监会,程序十分复杂,部分法律法规同当前业务需求已发生了碰撞。例如,中资银行的业务创新,通常要经过从分行―总行―银监会―总行―分行―当地银监局―分行的步骤,这样一来,时间周期长,即使最后获批,也往往已经不适应市场需求,或者错过了最好的发售时机和盈利机会。上海要进一步完善金融体系建设,从而在全球金融领域树立话语权,必然要求效率,赢得主动权。

二、金融事权划分的理论架构和实践运用

事权的划分应当遵循效率原则和分级管理原则。效率原则,即凡是由地方政府处理,其行政效率更高的事务归地方;由中央政府处理,其行政效率更高的事务归中央;分级管理原则,即需由中央决策,且只有中央能承担的事务,由中央管理;需中央决策,地方有能力承担的事务,由中央授权地方管理;地方能决策并有能力承担的事务,由地方管理。③《条例(草案)》第三十五条也提出便利行政服务的要求,提出优化行政审批程序,简化行政审批环节。

我国的金融业态是集中统一监管,全国一体化,没有市场分割,监管标准、市场准入也都是一样的,上海在推进国际金融中心建设过程中,与国际接轨不可避免要突破这些既定的模式,新兴机构的引进和设置,市场的开发等等,这些全新的领域都需要中央层面来做决策,但由于创新产品的研发、风险评估、营销等都集中在上海各金融机构,集中的中央一级的监管审批是很被动的,中央应把金融创新产品审查权下放至上海银监局,让上海具有独立审批金融创新产品的能力。另外,监管部门评价风险在可控范围内的,或者对于而现有政策(规章)不允许开展的业务,商业银行若能保证风险较小,可向监管部门积极申报,监管当局将予以适当便利。

此外,笔者认为完善和强大行业自律,建立可以替代行政许可手段的行业自律制度十分重要。本地政府应当致力于新兴金融行业的协会化体系化运作模式,发挥行业自律作用,软性引导和硬性制约相结合,约束金融机构依法合规经营。可以把放松管制和重建管制结合起来,积极培育社会中介组织,转变行政审批这种政府管理模式,把理应由社会自我管理和政府管不好、管不了的事情交给有相关经验和专业技能的非政府组织管理,构建社会、政府共同协调的治理模式。④

其三,就是建立健全中央和上海金融事权划分中的协调机制。《条例(草案)》第三十二条、第三十三条和第三十四条分别在金融监管、金融稳定和风险防范、金融秩序维护等方面规定市人民政府有关部门应当与国家金融管理部门建立协调配合机制。上海应依靠和发挥央行上海总部作用,在更高层面、更广范围构建上海国际金融中心建设的推进协调机制,同时配合和支持“一行三会”(人民银行、银监会、证监会、保监会)建立健全针对上海国际金融中心建设的监管协调机制。

注释:

①②谈佳隆.首部国际金融中心建设地方条例(草案)出炉,陆家嘴、外滩定为上海金融核心区.中国经济周刊.2009(8).

③安玉海.我国各级政府间事权划分问题研究.吉林大学2007年硕士学位论文.

④张海玲,周华.法治的有限政府理念下改革行政审批制度的对策.辽宁行政学院学报.2007(8).

参考文献:

[1]董玉明.试论我国地方事权与财权的依法划分.美中法律评论.2005(4).

[2]李军,李海涛,许莉莉.中央银行事权划分与组织结构适应性调整.合作经济与科技.2007(6).

[3]多级政府间事权划分与财政职能结构的国际比较分析.www.66wen.com.

[4]宋为刚.政府间事权划分的概念辨析及理论分析.经济研究参考.2003(27).

[5]江孝感,吴大勤,冯勤超.政府间事权划分思路研究.东南大学学报.2006.