汤　萱

[收稿日期]20090320

[基金项目]广州市教育局哲学社会科学基金资助“公立高校权力治理模式研究—以广州为例”(08B060)

[作者简介]汤萱(1975)，女，湖北黄冈人，广州大学讲师，管理学博士，主要从事教育经济与管理研究。

(广州大学商学院，广州广东510006)

[摘要]治理理论为我国公立高校内部权力研究提供了独特的分析视角，公立高校治理所要关注的问题是什么样的权力分配制度能有效保证大学目标和理念得以实现。政治权力、行政权力与学术权力是公立高校的三大权力存在形式，通过从权力资源配置的角度切入，形成公立高校“三权”三维研究空间，解构和构建中国公立高校权力整合机制，提出公立高校内部权力中心下移，三权分立及“三A”的优化重组原则，以及三权权力资源重新配置整合的路径和框架。

[关键词]治理视角；公立高校；权力整合机制

[中图分类号]G647

[文献标识码]Ａ

[文章编号]16720717(2009)03006205

治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意控制、引导和操纵，常常与统治(government)一词交叉使用，但治理从开始就需要与传统的政府统治概念进行区别[1]。治理理论的创始人之一，罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制[2]，与统治不同，治理是一种由共同目标支持的活动。这种管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。库伊曼和范?弗利埃特将治理看作是所创造的结构或秩序不能由外部强加，它之所以发挥作用，是要考虑多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动[3]。联合国全球1998年世界银行在概括非洲情形时，首次使用“治理危机”，此后“治理”一词被广泛地应用于各国的政治发展研究中。20世纪90年代以来西方政治学家和政治社会学家对治理的概念做出了许多新的界定。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[4]，这是治理最具代表性和权威性的定义。

一、治理的特征及理论内容

治理作为政治治理过程，和政府统治一样需要权威和权力，两者的目的都是为了维护社会的持续、正常运行。治理需要权威，但权威并非一定是政府机关，而统治的权威一定是政府；在管理过程中，政府统治的权力运行方向总是自上而下，而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标，治理的权力向度是多元和相互的，不是单一和自上而下的；政府统治的范围是有限的，而治理涉及的范围和对象要宽泛很多；统治的权威来源于政府的命令，治理的权威来源于公民的认同和共识；统治以强制为主，治理以自愿为主[5]。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[6]。首先，治理理论关注组织系统内社会管理力量的多元化格局，关切和重视社会组织中的群体势力。政府不是唯一的公共权力的中心，应有多个权力中心存在，并强调管理主体的多元化与积极参与，形成社会各种力量共同治理的局面。第二，治理理论确定了在各个社会公共机构之间存在着权力的依赖，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织。为了达到目的，各个组织必须交换资源、实现共同的目标，交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。第三，治理为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任方面的模糊性。现代社会中，国家与社会，公共部门与私人部门之间的界限和责任很难界定。但政府不是全能的政府，必须进行治理，实现与其他社会组织的共同均衡利益。同时，在社会公共管理领域内，政府与其它社会组织共同构成了相互依存的治理体系[7]。

二、公立高校内部权力机制治理的必然性

从治理理论内涵及特征可以得知，治理是为实现资源优化配置而实行的一种管理机制。它通过一种全新的方式将系统内相互作用、相互制约的各相关要素整合起来，以改变原有资源配置的方式，使组织形式及调节功能得到完善和提高。任何一个组织都有一个治理的问题，高等学校也不例外[8]。大学治理所要关注的是用什么样的制度安排能够保证大学的目标和理念得以实现。作为非盈利性组织的公立高校有党委、行政、教授等不同利益主体，是一种典型的利害关系人组织，如何管理则需要制度来安排。根据利益相关者理论，高校要按照大学的逻辑，实现创造知识、传授知识、培养人才和服务社会的现代大学理念；同时，实现各相关利益人最大限度利益，必须通过建立一整套的制度安排来实现。这里的制度安排就是治理结构，即大学的治理，治理结构必须以实现社会价值为目标，平衡所有相关者的利益。大学的治理涉及到大学的控制权应该在谁手里的问题(如是由党委领导的政治权力掌控，还是校长的行政权力执掌，还是教授的学术权力所行使)，即大学的控制权应该是以谁的利益为主进行决策。公立高校有以党委领导为核心的政治权力，以校长为基础的行政权力，及以教授为主的学术权力。党委领导实施政治权力，把握社会主义大学的政治方向；校长实施行政权力，负责高校具体的行政事宜，实现高校的整体目标；教授执掌学术权力，发挥在学术问题的权威作用。大学治理要提倡的是教授的学术自由，无学术自由，不可能实现大学创造知识的目标。高等学校不仅要对其内部管理的权力机制及其主体进行治理，还要实施善治，善治是使公共利益最大化的管理过程。善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理。高等学校内部管理体制中的治理结构系统就是基于由党委领导、校长、行政管理人员以及教职工之间权、责、利的制衡关系。

从治理的角度看，高校管理体制存在政府与高校、高校内部各个部门之间、高校与社会三层关系，良好的大学治理结构是按照大学的逻辑来理顺它们之间的关系。治理为公立高校内部管理体制中涉及到的权力关系，提供了良好的分析视角。只有重新配置高校内部各种不同利益群体之间的权力，大学治理结构才可能真正得以实现。因此，大学内部管理体制如何治理，成为高校内部管理体制改革的关键。治理理论为高校内部管理体制改革提供了理论依据。治理的管理理念对改革我国高等教育尤其是高校内部管理体制中权力资源的配置方式具有很好的启示作用。需要按照治理理论相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的继续过程的基本目标，建立公立高校的利益相关者治理结构模式。

三、公立高校权力资源的整合与重组

1公立高校内部治理结构中三大权力的存在形式

建国以来，公立高校的管理体制经历了不同的变化，如从“大学及专门学院采取校(院)长负责制”到“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”，再到“党委领导下的校长分工负责制”，最后到“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。其间，第一要义提出了以党委领导为指导地位的政治权力。高校行政机构和行政人员履行管理的权力是行政权力，具有“科层化”特征。它以效率为目标，以严格的等级制度为依托，是一种制度化的权力。其作用方式是通过指示、指令、决议等，以自上而下的途径贯彻执行，以一定的强制性确保高校运行机制正常进行。高等教育管理系统各个层次的管理机构和人员所享有的高等教育管理权力称之为学术权力[9]。学术权力划分为扎根于学科的权力、院校权力和系统权力[10]，是专家学者依据其学术水平和学术能力，对学术事务和学术活动施加影响和干预的力量。

2高校内部治理结构中三大权力的相互关系

政治权力、行政权力与学术权力之间相互影响、相互制约，以对立统一的形式存在。政治权力在公立高校权力体系中居于政治主导地位，行政权力和学术权力要服从政治权力；行政权力是由上而下逐级进行的，在高校权力系统中处于管理主导地位；学术权力是大学核心和内在逻辑的基本体现。学术权力发挥的目的在于求得学科发展，创造学术自由的氛围，提高大学的水平。三种权力在实际运行过程中会出现矛盾的一面，如何将三权的对立转为统一，是高校内部权力治理机制必须解决的问题。对此，应不断完善党委领导下的校长负责制，规范政治权力和行政权力，优化权力资源配置机制；发挥党委领导的政治权力在行政权力与学术权力之间的协调和枢纽作用；同时，将行政权力和学术权力适当下移，并协调好学术带头人与行政带头人的关系，正确行使行政权力和学术权力。如此，方能实现高校内部治理结构的优化。高校内部良好的治理对大学的成功起着重要的作用，行政管理人士和学术圈人士密切合作效果最佳，反之，如果上述某因素过度控制则会影响学校的进步[11]。

四、公立高校内部权力整合优化的原则

高校内部管理体制改革的核心是机构设置及其权力的划分，厘清高校内部权力机制的构成要素，对于高校内部权力资源的优化和重组具有重要意义。在公立高校权力治理机制整合优化过程中要遵循以下原则进行重组。第一，遵循管理权力重心下移、权力相对分散的原则。分权不但是一种权力转移和利益的重新分配，也是一种责任与义务的转移[12]。公立高校内部权力管理体制的管理权限应该采取由上至下逐渐下放的模式及由体制内向体制外转移的趋势。第二，遵循政治权力、行政权力与学术权力相分离的原则。三权既要相互独立，又要相互协调，共同解决三者之间的对立和冲突，实现三者的协调和统一。第三，继续倡导学术自由、学术自治、学术中立的“三A原则”。“三A原则”在大学基层学术组织中最为适用，它们与大学基层学术权力密切相关[13]。学术活动的探究性、自由性、自主性、科学性的特点，从本质上规定了大学必须是一个充分自由与自主的机构。大学理应是新知识、新思想、新文化的发源地，是科学技术的源泉，是社会发展的动力源。大学要充分发挥其学术自由，促进学术自由发展，使大学成为学者自由探求真理、学术自由成长的场所。

五、公立高校内部权力资源配置整合的路径

1建立刚性体制下柔性化的行政管理机制

柔性是指参与环境变化，对环境带来的不稳定性做出反应，以及适时根据可预期变化的结果迅速调整的能力，柔性化意味着组织的开放性、变化性和适应性。组织柔性化使组织能适应不同环境变化并能对变化及时地做出适当反应。组织的对外开放性使组织可以通过知识积累与进化，以及对环境变化的预期来实现组织目标、战略和行为规范等的重新选择与整合，使之与环境发展趋同。不依靠外力，依靠权力平等、民主管理的柔性管理管理方式，可激发人们的内在潜力、主动性和创造精神，获得具有竞争优势的力量源泉。

将柔性化管理理念移植于公立高校内部权力管理，即建立柔性化的行政管理体制，学术组织随着科学技术的飞速发展不断发生变化，高校内部也不断进行着改革，必须建立能够对外界变化做出快速反应的灵活化、柔性化的行政管理运行机制。行政系统要主动适应学术组织变迁的形势，创新管理体制与运行机制，建立主动适应学术组织变迁的灵活化、柔性化的行政管理系统[14]。柔性化的行政管理体制能够营造和谐和宽松的学术氛围，激发教师和学术研究人员的科研积极性，对优秀人才的培养，创造出研究成果有积极的作用。所以，在公立高校内部权力治理体制中，建立主动适应学术组织变迁的灵活化、柔性化的行政管理机制至关重要。

2建立政治、行政与学术权力横向三元一体的分权组织模式

中国特色的公立高校管理模式应该是基于党务委员会的政治体系、基层校务委员会的行政体系和基层学术委员会的学术体系“横向三元一体”分权组织构架下的学术主体管理模式[15]。要巩固和完善党委的政治领导地位，整合下属组织机关，着力发展综合性的校务委员会和学术委员会，使两委能切实分别履行学校的行政权力和学术权力。校务委员会负责学校的行政事务工作，负责履行学校的日常行政工作。学术委员会主要由不同学科专业的教授代表组成，下设若干分委员会，分别负责学校不同内容的教育和学术事务。这种模式的根本目的是为学校内部重要的教育问题和学术事项的研究决策提供一个科学民主的教授参与式的组织体系和管理平台。

同时，应在横向三元一体分权模式基础上，相应建立校、院、系纵向三层一体的分层管理模式。在科学规范院、系设置的基础上，推进管理重心下移和学术权力下放，强化院系的教育管理职能。横向三元一体和纵向三层一体相结合的高校内部管理模式，有助于确立不同权力体系之间及权力体系内部的分权管理体制的实施，客观反映高校的学术特点和高等教育规律，有助于激发学术人员的责任意识和创新精神，提高学校的学术能力和管理水平以及决策的民主化程度。

3建立公立高校校、院、系纵向三元一体的分权组织模式

随着高校有机藕合学术权力与行政权力，必然带来院、系学术权力的加强和改善。首先，要建立健全学术组织，如院学术委员会、学位委员会、专业与课程建设委员会等，发挥其职能作用。其次，要明确院、系学术组织的性质，界定其职权范围，院、系学术组织为咨询、审议机构，随着权力下放，有些高校的院、系学术组织也具有部分决策职能。再次，院、系学术组织的活动要有规则，逐步走向民主化、法制化。通过建立校、院、系三级管理模式可以促进学术管理与行政管理相结合，发挥政治权力、行政权力和学术权力之间的制衡作用；配合相应的人事、分配、教务以及教学科研制度、运行机制改革，可进一步调动一线教师、科研人员的积极性和创造性，提高管理的有效性，实现办学目标。这种校院系管理体制的推行为我国高校内部管理体制的改革起到了非常大的促进作用，是历史发展的必然。

4完善公立高校的学术管理机制体系

(1)建立健全学术管理机制，发挥学术机构的作用。无论现代大学发生了何种变化，大学在本质上仍然是社会的学术组织，是学者的共同体[16]。我国《高等教育法》第四十二条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”学校行政领导可以以专家学者的身份参与活动，但不得以行政权力的方式干预委员会工作。在组织结构上，各学术委员会不能采取行政首长负责、下级服从上级的组织结构，而应采取权威教授负责、平等协商的组织模式。学术功能仍然是其最为主要和不可撼动的部分，这是大学成其为大学的关键[17]，说明了大学学术组织及其功能的作用。因此，应进一步落实《高等教育法》，建立健全学术委员会制度，明确学术委员会的职责与权限，确保学者专家参与学术事务决策的权力落到实处，充分发挥学术委员会等学术组织的作用，加强学术权力。

(2)建立和完善评价机制。从制度上看，高校学术界还没有形成一个完善的评价体系，对科研成果的评价侧重于量而非质，评价指标的科学性与公正性还不健全。虽然高校已经建立了学术评价机制，但还不够科学，其对科研考核要更注重科研创新，对研究成果尤其是发表的科学论文进行了评价时更要强调论文发表刊物的级别、影响因子和引用率。由于评价指标具有极强的导向作用，所以，只有建立科学的考核评价体系，完善评价机制制定公平、公正、合理的评价标准，才能有利于教学、科研工作，有利于学术水平的提高。而且，一个良好的评价机制来自于组织内的评价和同行的外部评价。所以，高校要建立良好的高校内、外部评价机制。

(3)建立和完善决策机制。决策是高校的重要管理内容之一，也是高校管理是否成功的关键。学术人员应该具有不可忽视的参与民主与决策的权力。高校应让学术人员能够采取多种形式参与决策和影响决策。当前，高校的决策过程主要是政治权力的决策系统和行政权力的执行系统在发挥着作用，实际缺乏资讯系统、监督系统、反馈系统和评价系统，事实上很难做到决策过程的民主化；而且，在一个缺乏咨询、监督、评价和反馈的管理系统内，也很难做到决策的科学化。因此，强调决策过程的民主化和科学化，必定要建立、健全配套的决策机制。参与学术管理中的决策本身既是行政管理职能，又具有极强的学术性内涵，决策的结果直接影响学术权力行使的效果。健全的决策组织机构是完善决策机制的基础，而科学有效的决策原则，则是正确决策的保证。

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(责任编辑黄建新)