推动乡镇企业发展补充农村养老保险基金

2009-07-09叶青

企业导报 2009年3期

叶　青

【摘要】农村养老保险的进一步推广的一个关键就是养老保险的筹资问题。当前我国已在逐步改变以个人缴费为主的模式而加大了财政投入的比重，并在试点地区取得了不小的成效。而农村养老保险实行的是国家、集体、个人的三方分担机制，针对其中提及最少的集体一方，进行了分析，并将其目光主要放在乡镇企业的发展上，认为补充农村养老保险基金需要充分调动这一力量。

【关键词】农村养老保险；乡镇企业；集体

一、我国养老保险基金的筹集

在城乡二元体制的背景下，我国的养老保险分为城镇企业养老保险和农村社会养老保险。由于经济发展水平、经济主体构成、生产方式等方面的差异，目前城乡实行的养老保险在筹资模式和推行水平上有着很大差异。城镇养老保险已在我国广泛展开，并步入逐步完善的阶段，而农村养老保险仍只能在部分发达省份推行，还处在起步阶段。

城镇养老保险根据现行政策规定，基本养老保险基金来源于企业缴费与劳动者个人缴费。其中，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，需要报劳动和社会保障部（2008年后改称人力资源和社会保障部）、财政部审批。个人缴纳基本养老保险的标准是达到工资的8%。

我国农村养老保险试点工作始于1987年，1992年全面推行。现行制度是根据1995年民政部的《农村社会养老保障基本方案》建立起来的。其基本模式是：政府组织引导，农民自愿参加，量力选择保险缴费标准；以个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持；缴费可不定期和不定额，也可一次性全交；实行个人账户实账管理，按储备积累总额确定养老金给付标准。

比较可知，对于养老保险的分担，城乡间的分担构架是类似的。城镇实行的是国家、企业、个人三方的共同分担制；农村养老保险实行的是国家、集体、个人的三方分担机制。不同的是，三方中所承担的比重，或者说对基本养老保险基金的补充力度。城镇养老保险基金有着较为明确的分担机制，基本遵循企业负担20%、个人负担8%，其中个人缴费全部计入个人账户，企业缴费的3%计入个人账户，其余用于社会统筹。农村尚未形成统一的缴费机制，主要依据各乡镇、个人的实际情况。过去的老农保就是靠个人账户积累的个人账户模式，没有政府的财政支持，农民参保积极性不高，保障水平低。在此，以先行试点的苏州、无锡的“新农保”模式进行参考对比。其指出，个人只需缴8%，市、乡镇补助13%，缴费农民个人账户按缴费基数的10%建立。翻阅我国农村养老保险的相关资料可见，苏州、无锡为代表的经济发达地区所实行的农村养老保险制度是成功的典例，也已经达到了较高的保障水平。但这些试点成功地区的保障水平是以当地的经济实力作为支撑的。针对这一点，近年来我国加大国家财政的投入力度。目前我国对社会保障的总体投入占财政支出的11.7%。

由此，我们看到农民负担在减轻，三方分担主体中政府一方的比重在增加，而乡镇企业等集体经济的比重并没有变动。在农村，国家、集体、个人三方的分担机制，已逐步实现着由原来的个人缴费为主，国家补贴为辅向着国家补贴比重加大的方向发展，而集体的作用目前还没有很好的纳入这一机制当中来。目前，城镇社会保障资金的来源主要以企业和个人为主，农村由于没有企业这一资金供给源，所以在参保上遇到了较大的资金缺口，突出地表现在农村人口参加社会保障的个人负荷重，积极性不高。以北京市农村社会养老保险为例，其资金筹措采取“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则，实际上主要是投保人的储蓄积累，集体少量补贴，国家政策扶持仅限于允许企业（乡村企业）在税前提取养老保险统筹金，以及对个人领取保险金免缴个人收入调节税等税收照顾。

二、推动乡镇企业发展，补充农村社会养老保险基金

1．当前我国农村集体经济在农村社会养老保险中的角色

在我国，集体经济是公有制经济的重要组成部分，集体经济体现着共同致富的原则，可以广泛吸收社会分散资金，缓解就业压力，增加公共财富和国家税收。集体经济的实现形式是多样化的，市场经济条件下大多企业组织形式和经营方式都可以是集体经济的实现形式。如我国农村家庭联产承包责任制、各种合作社、城镇的股份合作制、职工持股会以及职工有控制权的有限公司、股份公司、合资公司、企业集团等。在我国农村，乡镇企业在集体经济中占据了相当比重。但是，由于国家和集体的责任未通过约束性规范加以具体规定，农村集体经济在农村养老保险支出上的责任没有明确，所以在实际工作中，当集体经济实力不强时农村社会养老保障资金来源主要是农民个人。而在这一点上，城镇企业在城镇养老保险当中已担负起了举足轻重的责任。

2．乡镇企业对农村经济的贡献

在我国农村，乡镇企业在集体经济中占据了相当比重。“十五”末，乡镇企业增加值达到50534亿元，“十五”期间年平均增长11.51%，占GDP总量的27.7%，若以此为基点，用平均增长率进行保守估计。

（说明：依据中华人民共和国农业部中国农业信息网数据显示，2007年上半年乡镇企业增加值为31765亿元，同比增长13.62%，可由此推算2006年上半年增加值为27957，与以上估计数据接近，并有所提高）

乡镇企业对由于整个农村经济乃至全国的经济总量的增加所起到的作用正在逐步趋于平稳，其贡献也越来越大。

3．现阶段集体经济对于农村养老保险的补充水平

依据《农村社会养老保障基本方案》，对“集体补助”，政府只确定基本的政策方向，即要求劳动者所在集体经济组织，对劳动者参加社会养老保险予以辅助性质的补助，但对具体的补助比例或数据没有作统一规定，没能通过乡镇企业以及其它集体经济组织的经济水平提升带动社会保障责任相应提升，发挥其应有的作用。

三、乡镇企业发展与工业化、城镇化的互动推动农村养老保险的发展

1．工业化的推动作用

工业化通常被定义为工业（特别是其中的制造业）或第二产业产值（或收入）在国民生产总值（或国民收入）中比重不断上升的过程，以及工业就业人数在总就业人数中比重不断上升的过程。工业发展是工业化的显著特征之一，但工业化并不能狭隘地理解为工业发展。因为工业化是现代化的核心内容，是传统农业社会向现代工业社会转变的过程。在这一过程中，工业发展绝不是孤立进行的，而总是与农业现代化和服务业发展相辅相成的。我国目前的工业化进程，使部分农民对于土地的依赖发生松动，而推动更多的农村人口逐步实现向城镇的转移，工业就业人数在总就业人数中的比重在上升。从社会保障的视角来看，在这一进程中，部分农民得以纳入到发展水平更好的城镇社会保障体系当中，养老保险亦是如此。随着我国综合国力的增强，我们有能力也应该实行工业反哺农业，城市反哺农村。虽然，在我国社会保障制度整体水平仍很不高的背景下，这部分转移的人口会落入制度的漏洞，但工业化带来的是一种趋势，我们应当完善制度以顺应这种趋势。此外，在工业化进程中，城镇化亦是其重要的体现。

2．城镇化的推动作用

城镇化是一个历史范畴，同时，它也是一个发展中的概念。中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。这是近50年来中国首次在最高官方文件中使用“城镇化”。

有学者指出，所谓城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。需要指出的是，在这一进程中伴随的还有城镇结构和功能的转变。相较于将大量的人口引入已趋近饱和的城镇，发展乡镇企业推动农村社会结构、功能向城镇模式转变，以顺应养老保险甚至是整个社会保险的推行需要将是更好的切入点。

3．乡镇企业发展对于农村工业化、城镇化的贡献

乡镇企业为城镇化稳步发展做出了重要贡献。以乡镇企业为主体的农村二、三产业向小城镇集中发展，不仅为小城镇建设提供了产业支撑，同时还带动了农村非农人口向小城镇转移，走出了一条具有中国特色的农村城镇化道路，有效避免了农民过度向大城市集中的弊端。乡镇企业作为农村工业化的重要载体，是联动城市工业化和农村工业化的有效桥梁。

4．农村社会养老保险在互动中获益

（1）人口数量的减少。从以上的分析中已经可以看到，在乡镇企业发展与工业化城镇化互动的过程当中，伴随着农村富余劳动力向城镇的转移，或是由农业劳动者向工业生产者的转移。随着这一进程的发展，农村社会养老保险的人口基数在下降，从另一个角度看，也就提高了其覆盖率。

（2）推动农村经济发展，促进农村居民收入、农村财政收入增加。乡镇企业是农村的市场主体和主要产业，也是农民就业和增收的主要渠道。“十五”期间乡镇企业支农补农及补助社会性支出累积达780亿元，年平均156亿元；累计新增就业1452万人；农民人均从乡镇企业获得的工资性收入由2000年的760元增加到2005年的1121元，占农民可支配收入的34.4%1，成为农民收入的重要来源。农民自己的缴费能力伴随收入的增加而增强；乡镇企业为壮大县域经济做出了重要贡献。财政税收的增加，为政府补贴养老保险提供了有力的支撑。

四、总结

农村养老保险属于缴费型社会保险，政府必须承担责任，但是政府责任是有限的，对将来发生的风险必须是可以掌控的。大力加强财政补贴是“授之以渔”的一种方式，是迫切推动我国当前农村养老保险制度进展的最优选择；而作为长期发展，能够“授之以渔”地推动乡镇企业等农村集体经济的发展，加大农村社会养老保险基金筹集中“集体”这一支柱的补充力度，实现农村的自助，建立起来的将是一种长效机制，也正是可持续发展的题中之意。与此同时，这也是在人口老龄化高峰到来之前进行必要的储备。

我国乡镇企业数及其解决就业人数