林志玲

摘要农业是国民经济的基础。我国的农业同其他国家的农业一样是国民经济中的弱质产业,是天然需要支持和保护的产业。本文在分析农业弱质性的基础上,结合我国在各个阶段所采取的农业政策,提出了改善我国农业弱质性的主要对策,以此改善农业的弱质性,增强农业的抗风险能力和农村社会经济发展的稳定性,保护农业,促进农业发展。

关键词农业弱质产业农业扶持农民专业合作社

中图分类号:F320文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-286-02

农业是国民经济的基础,但在世界各国的发展历程中,却普遍表现出较强的弱质性,需要政府加以保护和支持。同其他国家的农业一样,我国的农业也是国民经济中的弱质产业,受自然条件和资源环境的制约明显,其生产力水平较低,组织程度不高,规模较小,应付经济风险的能力较差,特别需要政府的支持和保护。认清我国农业弱质性的特点,采取适合我国农业特点的农业扶持制度,对于促进我国农业的发展,保持农业稳定具有十分重要的意义。

一、农业弱质性

农业是弱质产业,受自然风险与市场风险的双重威胁。由于对自然有很强的依赖性,而自然又是不可控的,即使在科技水平高度发达的当代,农业生产仍然要受自然条件的影响,对洪涝、干旱、飓风、冰雹、霜冻等特大自然灾害更是无法抵御,就世界农业总体来说,基本上仍是一个靠天吃饭的格局,这就意味这农业面临这避其他产业更大的自然风险。

由于生产中的产业缺陷,农业的弱质性还延伸到其他领域。在消费层面上,农业提供了人们生存必需的食品和其他资料,农产品在需求层次中处于最基础的层次。这意味着,农产品的需求弹性很小。恩格尔定律实证性地表明:收入水平提高使人们的食品开支所占比重不断下降。可见,经济发展可能会使农业面对一个不会扩张的市场环境。在流转层面上,农产品流转中价格和供求之间存在着时滞:农业生产具有季节性和周期性,而粮食消费却有日常性和连续性,这种不对称使生产者对价格不能及时做出反应,决策调整须在下个生产周期中才能实现,于是,在市场自行调节下,农产品供给难以及时追随价格变化,导致农产品稀缺或过剩的信号往往被放大,农业经营者难以建立起稳定的价格预期,他们面临着相对于其他行业更高的市场风险。农业的弱质性需要政府采取有效的农业政策来扶持农业。

二、我国各个时期的农业政策

我国经济发展起步于农业占主导地位的经济结构(1952年我GDP构成中农业占46%),加上长期的“国家、集体、个人三者兼顾,国家利益为重”的意识形态规范,使得政府的农业政策选择,在很多方面损害了农民的利益。大致可以将我国的农业政策分为四个阶段。

(一)传统时期(1953-1978)

该时期在发展中国家的传统发展观—以“惟工业化、惟资本化、惟计划化”为特征,以物质财富最大限度增长为中心的发展观的支配下,以及苏联“老大哥”优先发展重工业战略的引领下,我国实行以“工农产品剪刀差”为主要特征的农业政策,奉行的是以工业化为中心、重工业优先发展的传统发展观。该阶段将农产品统购统销,将农业剩余转移到了工业部门,实际上是牺牲农业为工业积累服务,这种对农民的强行索取,损害了农民的积极性,对农业发展有负面的影响。

(二)粮食补贴时期(1979-1993)

伴随着改革开放和经济建设为中心,在“发展是硬道理”等思想指引下,逐渐形成了解放并发展农业和农村生产力,扭转片面重工业化发展战略,大力发展以轻工业为主的加工制造业的战略。轻工业的发展带动了农业的发展。同时国家在农村实行土地家庭承包经营,农业生产力获得了极大解放,农业产出稳定增长。并实行以对城市居民价格补贴为主要内容的粮食补贴政策,该时期农民依旧处于城市居民、粮食部门、农民利益排序中的末位。

(三)农业保护时期(1994-2002年)

这一时期的农业政策以国家启动农业生产保护为主要特征,保护重点也由保护城市居民转到了粮食部门。从1993年粮食统购统销制度终结,国家建立粮食风险基金,粮食补贴以风险基金形式补贴粮食企业等流通环节开始,到2002年试行粮食生产直接补贴,这一系列漫长博弈,农业政策终于回到了农业保护的逻辑起点:保护农民。保护政策则经历了价格保护向生产补贴的转变。

(四)农业新政(2003年至今)时期

该时期政府形成了“取消农业税,反哺农业”为核心的农业新政。从农业政策的演变可以明显地看出中央对农业发展的支持态度已非常明确。

三、改善我国农业弱质性的对策

(一)完善与《农业法》相配套的农业法律法规,切实落实国家支持农业发展的宏观经济和产业规划

为了完善农业宏观调控的法律体系,与《农业法》确立的农业宏观调控制度相适应,必须以《农业法》为龙头,完善与《农业法》相配套的、用以规范和调整农业和农村各项具体经济关系的、以农业宏观调控措施为基本内容的、门类齐全、相互配合、协调一致、操作可行的农业宏观调控法律体系。

我国应结合《农业法》对国民经济发展计划法和产业调节法以及相关宏观法律的对农业的宏观发展目标的规定,进一步修改《农业技术推广法》、《种子法》、《粮食收购条例》等农业方面的法律法规,使得现行的农业法规既能与国家的宏观农业计划相适应,使得国家的农业产业目标能真正落实到农业各部门、各地区,使得国家的农业宏观政策能通过《农业法》等相关法律法规落实到实处。

(二)完善农业财政促进政策,健全各级财政对农业的支持制度,充分发挥财政的作用

从各国的经验来看,对农业的国家财政的扶持,能有力地增强农业发展的机会。农业补贴已经作为各先进工业化国家普遍采用的保护、支持农业发展的通行做法。发达国家的直接补贴政策不仅促进了农业的稳定发展,而且农业生产力的提高还为工业的发展提供了广阔的空间,进而带动了整个国民经济的全面发展。但我国目前农业补贴支出少,对农业发展的支持力度小,影响程度低。因此,必须继续加大对农业的投入。

在宏观“支农”政策的指导下,我国应该进一步完善各项农业财政法律制度,加紧制订符合我国现今农业发展需要的财政支持法规,同时重视财政“支农”政策法规的执行,切实保证农民能体验到国家对农业的财政支持。我国应尽快制订《财政转移支付法》。首先,对地方各级政府的财政事权与财权进行明确的划分,加大对农村及以农业为主的地区的财政权利;其次,要完善各级政府见的财政转移支付制度,加大中央政府、经济发达地区对农业欠发达地区的财政转移力度,平衡农村与城市的财政支付政策;最后,应该明确政府对农村公共物品的转移支付,对农业的补贴及扶持的规定,完善现行的转移支付的法律制度。

(三)完善国家的价格宏观法律制度,稳定农产品价格,确保农业的发展

我国的商品价格是以市场形成的价格为基础,在一定程度上反映了相关商品市场的供求关系。如前所述,由于农产品不同于一般的商品,其产量在很大程度上取决于自然因素,因而收成很难预计,产量也很难预计。这就造成了市场无法体现供求关系或者迟延体现的情况,使得农民也就不能针对市场价格及时调整自己的农业生产。

因此,要完善相关的价格宏观调控制度建设,制订《农产品价格保护法》,建立农产品的价格保护机制,稳定农产品价格,确保农业发展。明确国家对粮食、食品等关系国计民生的重要农产品实行保护收购制度,建立农产品价格调节制度,由国家拨款设立专门的农产品价格调节基金,用于在农产品价格发生非正常性波动时平抑农产品价格,稳定农产品价格;建立重要农产品储备制度,防止大灾害或农产品产量大幅度减少时出现经济的混乱现象,对农民实施风险保障;设立农产品价格预警制度,采用量化形式对各项农产品的价格因素进行定期预测,及时向政府提供农产品的价格水平信息,以便政府的宏观干预,同时也及时向农民提供农产品的价格信息,以便农民对农产品的生产进行调整。此外,完善农产品出口补贴制度,鼓励农产品出口,促进农业发展。

(四)适时调整国家对农业的货币政策,激活农村的“金融市场”

由于农业是弱质产业,农业产业比较利益在国民生产总值中呈现下降的趋势,导致以追求利益最大化为最终目标的市场资金纷纷退出农业生产经营领域,转向其他比较利益较高的产业,而农业生产经营却是需要大量稳定的投入才能维持的,因此以国家支持为主的健全而稳定的农村金融制度的建立是必不可少的,同时还要强调国家对农业的专向货币政策。这主要是通过中国农业银行和中国农业发展银行提供国家支持农业发展的专向贷款,具体措施:有:给农村贫困农户小额农业贷款;重点对一些有基础的种植、养殖大户、技术户进行资金支持,通过他们带领贫困户走出困境;还可以针对地方特有的农牧业进行优先贷款,既能帮助地方特色企业逐渐壮大,而且也可以通过这些龙头企业的发展带动地方经济,促进就业。在这方面,中国农业发展银行已经有所措施了,该行制订的《中国农业发展银行粮食加工企业收购资金贷款管理暂行办法》规定,对经省级及省级以上的政府确认的以粮食为主要加工原料的农业产业化龙头企业和地市级政府确认的地方粮食加工骨干企业给予必要的信贷扶持,通过扶持农业产业化龙头企业的发展,加强基地建设,带动农民改善种植结构,达到地区增收、企业增效、农民增益、农业增长的多赢效应。

此外,还应该积极通过各商业银行对风险较低、回报高的农业项目和信誉好的农业企业提供非政策性的商业贷款等,满足农业的资金需求,促进国家农业产业的发展。同时,还可以通过农业贷款利率的调整,开放新的金融衍生产品,引导民间、外国的资本向农业流动,集中各种资本加大力度发展农业。

(五)建立健全农业保险立法,政府参与农业保险的法律机制

农业是一个高风险、低收益的弱质产业。农业保险是现代各国分散农业生产经营中的各类风险、保障农业生产经营者收入水平的有效制度,也是国家弥补农业生产弱质性的重要手段。因此,必须加快《农业保险法》的立法进程,完善与农业保险相关的法律、法规体系。但是,农业保险并非是安全的保险,也需要政府的积极干预。首先,政府应给予农业保险经营者税收优惠。我国对农业保险的税收支持体现在《中华人民共和国营业税暂行条例规定》第6条关于减免营业税的规定。事实上,对于风险高、利润薄的农业保险还相当有限。应当将农业保险的税收减免放在农村税费改革的大背景下予以考量,加大税收优惠力度,对于经营农业保险的经营所得应减征乃至免征所得,以吸引更多资金进入农业保险领域。

其次,政府应提供农业保险的补贴。农业保险中存在着一个恶性循环,即高赔付率和经营成本导致高费率,而缺乏有效支付能力的农民只有较低的参保率,参保率的降低造成保险人风险分散的困境,于是保险费进一步提高,克服农业保险失灵,就必须打破这个循环,政府提供补贴支持便成为可供选择的途径。

再次,政府应积极推动农业保险的分保和再保。农业自然风险的损失大和区域性,势必导致保险人承保危险过分集中,而分保和再保可以扩大保险基金的规模,将局部风险逐级分散至更大区域,另一个角度来看,也增强巨灾风险的可保性。因此,政府应积极推动,或者委托商业性保险公司代理此项业务,或者直接成立政策性保险公司进行经营。

最后,应建立健全农业保险的监管体系和制度。对农业保险人和农业保险市场实施外部监督,以确保农业保险人的稳健运行以及农业保险投保人的合法权益不受侵害。

(六)大力扶持农民专业合作社的发展

2006年10月31日通过的《农民专业合作社法》是事关现代农业发展的一项制度建设。农民专业合作社的兴起与发展,不仅提高了农民进入市场的组织化程度,把一家一户不能做、不敢做的事情做到,而且能家快农业科技成果的转化和新品种、新技术的推广,提升农产品品质和市场竞争能力,促进农业标准化和产业化的发展。

农业是基础产业,关系到粮食、食品安全,关系到人类生存环境的保护。农民专业合作社既是职业农民的群体,又是农业的主体,扶持农民专业合作社符合扶持农业生产的目标。政府应该为合作社提供有利的外部法律、制度环境,公共物品供给、各涉农部门的协调等工作,对合作社给予各方面支持的优惠政策,以推动农民专业合作社的发展,充分发挥农民合作社在引导农民和企业进入市场、销售产品、维护权益中的作用。