韦鹏翔 万国威

摘要任何时代的行政权威均是建立于合法性基础上的自然博弈,政府的行政权威一旦建立,就意味着群体内部对行政行为的作用强度与作用范围业已达成了某种潜在的默契。本文认为正是由于弱势群体基于价值层面上的合法性受到了来自政府的不公正规束,造成了在这场合法性自然博弈中,行政权威无法柔性的介入到弱势群体之中。只有通过高效的制度建设,改变组织管理的既定思维,才能在行政权威的建立过程中呈现出平稳的态势。

关键词合法性博弈弱势群体行政权威

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-221-02

一、从行政权威的历史沿革看合法性的意义

从历史上来看,行政权威在其沿革的任何阶段,均是围绕着合法性的辩护所展开的。从前行为主义开始,合法性的问题就是行政权威的坚定基石,是为行政权威提供基本价值准则的源源动力。

(一)前行为主义阶段的行政权威塑造

行政溯源于政治,因此,早期的行政权威实际上就表现为对政治与宗教的合法性的辩护。柏拉图和亚里士多德将其研究嫁接在实际的政权统治上,将城邦中的政治统治权威含纳入了行政权威,并对威权统治进行了浓墨重彩的合法性辩护。古罗马时期,斯多哥学派的代表人物西塞罗将权威仍然安插在统治阶级和历史痼疾之中,其价值倾向也明显的沿袭了古希腊的权威塑造传统豍,把统治阶级的合法性理论进一步深化。阿奎那神学政治学的出现则在很大程度上将权威提高到了一个新的领域。宗教的合法性代替政治,成为这一时代行政权威的主导。伴随着宗教的破裂与衰败,国体论的代表划分为了两个不同的价值取向,一种以霍布斯、不丹的国家主权论为依托,其行政权威建立在传统的以帝王为代表的王权政治权威之上;另一种以洛克、孟德斯鸠为代表,其行政权威的塑造穿插在一种空想的契约关系的基础之上。两者的分离虽然在社会发展中产生了激烈碰撞,但其针对合法性提供的说明却始终没有间断。

(二)行为主义时期的行政权威塑造

行为主义时期的行政权威塑造依旧体现了浓厚的合法性辩护。严格来讲,政治行政的分离确实在行为主义科学产生之前,但是其基本思想却在之后迅速为后者无价值判定的基本理念所完全吸纳,行政权威独自脱离政治权威而成为行为主义者研究的一个单独存活的个体,它所释放出的能量也迅速占据了整个公共领域,不但打破了经济权威、政治权威与社会权威的干扰,甚至强大到能够左右后者的发展。

(三)后行为主义时期的行政权威塑造

上世纪60年代末,后现代主义和后行为主义的悄然兴盛,与其说是对经济不满而造成的社会情感和社会知觉的大变迁,不妨将其说成是对行政权威旧体形式的不满与反叛,是对“古典自由主义”的理性价值回归。伊斯顿将价值的朽木变成为了行政权威新生形式这支新枝桠,将公共领域的环境中充斥上了甚至经济因素都不可更改的价值反思与认同,使行政权威隐化为了一盏枯暗的理性之灯,在公共服务领域得到了另一种升华。从社会思潮的方向来审视,撒切尔、里根代表的旧保守主义与布莱尔、布什所代表的新中间主义将行政权威的合法认同重新定位在保障个人基本权利的基础上,这就将行政权威的诉求归结为个人自由的维护。行政权威最终走上了治理、善治与公共服务相结合的权威塑造形式豎,而其围绕的核心,依旧是故有的合法性体系。

二、围绕合法性展开的博弈与博弈失范

既然行政权威的基础是合法性,那么不难得出,当前形势下建立良好有序的行政权威,绝对离不开主客体间围绕合法性的博弈过程。换言之,就是因为存在了政府与弱势群体围绕合法性的争议,才导致在这场行政权威的建立过程中出现了某种危机。而这场关于合法性的争议的根源,或者说政府与弱势群体间博弈失范的根源,则是由于政府的行政权威只有组织内部的认可,缺乏制度上的认可。

(一)博弈的基础

潜在达成的默契,是政府与弱势群体围绕合法性展开博弈的基础。政府在构建行政权威进程中,就客观实现了自我圈定的领地与公民地域之间的明显区分。换句话讲,无论是政治、宗教还是价值体系的关于权威的解释方式或解决方式,其中都暗含了一种明显的假设:政府行政权威一旦树立,就意味着群体内部对行政行为的作用强度与作用范围业已达成了某种潜在的默契,而这种默契随即上升到不可侵犯的程度,并进一步与公民发生作用。行政权威的树立不因弱势群体的意愿而发生转移,而是政府与其“协定”的结果。这样,在实际的执法进程中,双方均认可这种边界,从而在不同的视角下参与社会的发展。

(二)博弈的源起

围绕合法性而进行的争夺,就是由于在博弈中的危机心理造成的。从哈贝马斯在《合法性危机》中阐述的合法性历史发展中不难看出,合法性是个人的心理认同,假定把对合法性的信念视为一种与真理没有内在联系的经验现象,那么,这种信念基于确立一些显而易见的理由就只具有心理学的意义。这些理由能否足以维护对合法性的既定信念,全依赖于制度化的偏见和所讨论的团体的可观察到的行为处置。合法性的价值思考所呈现的的确是行政权威发展的的潜在决定因素,而正是这种对合法性价值的思考,直到今天仍然在行政权威中占有明显的优势。危机是伴随合法性价值而自然产生的豏,它在行政权威的发展脉络中起到了明显的动力源作用,为行政权威的历史更替提供了本质上的支持。可以说,正是由于弱势群体的危机心理,造成了行政权威传递进程中的出现了两个主体并驱,共同争夺合法性解释的现象,而这一现象则彻底打破了政府对行政权威合法性的一贯专属权,造成了强大的冲突。

(三)危机心理的成因

恰如上文分析,那么,关乎危机心理的研究就成为影响这场合法性博弈的重中之重。弱势群体危机心理形成的成因主要源于其内部的被剥夺感。弱势群体在形成之初,就是由于一种基于不平等态势下的利益分配造成的;在这种资源、技术决定的基础上,弱势群体面临着两个的大冲突。一是依托资源、技术的分配并没有得到其完全的认可,甚至被臆造为对其进行蒙蔽下的剥夺行为;二是由于资源、技术具有很强的壁垒性,在短期中,弱势群体无力改变自己弱势的地位,使社会流动的自然速率降低,这客观上也造成了弱势群体心理上的重大冲突。在这种冲突中,弱势群体基于社会角色的思考发生了明显的嬗变,将一种剥夺的心理状态固化到了认识世界的范畴中,产生了强烈的内部被剥夺感。当城管部门的执法进一步刺激了其濒临爆发的危机临界点时,这种压抑的危机心理就容易在瞬间爆发。

(四)博弈的失范

危机心理的形成与存在,只为政府与弱势群体围绕合法性的争议提供了基础,为博弈过程提供了条件,但并不足以诱发博弈的失范。失范并不是由于危机心理造成的,而是由于政府不规范刺激造成的。而这种不规范,是建立于制度认同缺乏的基础上的。政府在行政权威塑造过程中,往往对自身行为的合法性进行先期的解释,一般而言,这种合法性的解释只具备组织上的认同,而不具备制度上的认同。反观当前,中国城管部门等直接执法机构,在这场与弱势群体的博弈中,只实现了从法律条件下将政府意志上升为制度的过程,而严重缺乏了将制度建设回归本位,遵循制度建设相关原则,并使特殊利益群体予以接纳的过程。而这样一种看似合法的制度建设,实际上使这场合法性博弈暴露在制度保护的甲壳之外。结合危机心理,可以看出,政府合法性博弈的失范不是建立于弱势群体既已存在的危机心理,而正是建立于合法性解释只具有的组织认同。

三、制度缺失下的合法性博弈过程

从政府与弱势群体关于合法性博弈的状态不难看出,合法性博弈是既存于政府与不同群体间的重要的冲突因子,但它是在合法性失范基础上才会予以爆发的。而这种爆发的过程,也是在制度缺失条件下才能够完全显映的。危机心理导致的博弈过程,是建立于危机心理的形成基础上的反映过程,是一种系统化的作用过程。据此,本文将运用戴维·伊斯顿的分析方法强化对危机心理导致博弈过程的分析。在《政治生活的系统分析》一书中,伊斯顿主要强调了输入、输出、环境、反馈四个基本的要素豐。依照他的分析,笔者在调查中也进行了行政权威接纳过程中系统的研究,下面将从输入、环境两方面来论证。从输入过程来看,在当前以政府为主导的政治系统中,它们倾向于一种稳定的、可持续的力量来支撑其完成政治目标。行政权威形成的过程是一种显性化的对行政能力的支持,由此更加需要规范为一种持久的输入性的行政思维。从环境来看,政治系统的接纳能力受到了环境的巨大牵制,受到当地政治资源的深刻影响,并与政治系统发生着交互行为。行政权威的本质正是依托于政治系统对外部环境进行改造,而这种缺乏制度原则与制度适应度的改造,很容易侵害特殊群体的基本利益和既定法则,导致制度在环境中丧失主体地位。从上述两方面,可以看出,关于合法性的辩护在系统中由于缺乏制度的强力支持,很容易丧失输入与环境的不便,进而引起输出的不畅。

四、行政权威制度化建设的原则

(一)正义原则

布莱恩在《正义诸论》表示,“所谓争议,就是不同利益团体的价值辩护”豑。罗尔斯在《正义论》中也阐述了两个基本的正义原则。行政权威的维护正是基于不同团体价值冲突的调整和调和,其真正的价值是维护社会所公认的正义原则,就像奴隶社会中奴隶的正义性与封建社会农民的正义性一样,行政权威所依托的基础正是这些带有普遍可接受能力的正义;而正是这些正义,构成了其心理上的可接受法度,即前文所言的合法性价值。由此,我们可以得出,要想持续维护行政的权威,必须无条件服从于当前社会正义原则的安排,服从这种历史沿革而来的天然制度而绝非建立在人为法则的基础上。

(二)自由原则

“自由是人类文明的最重要成果”,自人类产生以来,自由就依附于人的本体而存在。哈耶克在《自由宪章》中坦言了对利维坦似的国家的担忧,诺齐克在《无政府、国家与乌托邦》中也认为应当将行政限制在个人权利的边界之外豒,限制在道德体系之外。他们的担忧并无可厚非,由于行政权威具有自我膨胀的特性,因此,在其发展进程中,它极为可能侵犯自由的边界,将自由剔除出时代的进程中,违背合法性价值,造成权威主义的分配。所以,在遵循自由原则的基础上来实现行政权威,是当前政府行政的必然选择。

(三)适当原则

行政权威的功能是有利有弊的,它一方面可以强化行政效果,保持政府的行政效率,另一方面又可能侵犯公民的主体地位,造成行政权力的泛滥。所以,要想从根源上维护行政权威的价值与利益,政府就需要在一定程度上合理利用行政权威的优势,避免其劣势,这样,适度原则显然应当为政府所接受。

五、行政权威的制度建设方向

(一)行政权威制度建设的定位

从上文的论述可以看出,行政权威既然要建立在系统化原则和正义原则的基础上,那么,其定位也就相当明确。在现阶段,不妨可以这么说,行政权威应当建立在人的基本权利的基础上,建立在系统反映人们要求与支持的基础上,建立在合法性认同的基础层面,建立在新公共管理与公共服务的基础上。社会发展使行政权威有着不同的含义,被赋予不同的价值抉择,而这些也正是当前政治系统得以发挥作用的根本价值前提。

(二)政治系统对行政权威的再造

后行为主义时代以来,价值判断已经代替了传统的“价值中立”原则成为新的时代认同。沃尔多在引领的新公共管理时,也将社会公平与社会正义作为了对政治系统公共行政的基本认同。同时,权威主义行政已经伴随着时代的没落而被民主行政所代替。行政权威在新时代不但没有再次表现出对传统政治利益执行的依附,而且也重新将自我定位、民主精神、正义原则、系统分析、合法性基准重新搬上了历史舞台。政治系统对行政权威的再造越发与基本价值取向相连接,也表现出了基本价值衡量尺度的作用。