申 静 王仁波

摘要构建和谐社会需要强化政府责任,本文从强化政府责任的正当性进行分析,进而提出实现三个转变是实现和谐社会政府责任的关键,最后构建和谐社会中政府责任的体系。

关键词和谐社会法治政府政府责任

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-205-02

一、和谐社会构建中强化政府责任的正当性分析

(一)政府责任的涵义

何谓政府责任,其内涵和外延究竟何指,我们从不同的角度可以得出不同的答案。广义层面,政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务,即法律和社会所要求的义务。社会义务不仅仅意味着政府正确地做事,即不做法律禁止做的事情,而且意味着政府做正确的,即做促使社会变得更美好地事情,而不做有损社会的事。狭义的角度,政府责任意味着政府机关及其工作人员因违反法律规定的义务,违法行使职权时,所承担的否定性法律后果,即法律责任。这是政府责任得以保障的最低限度。有学者将政府责任视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念。笔者认为,政府责任包括:政治责任、行政责任、法律责任和道义责任四种形式。

(二)和谐社会构建要求强化政府责任

1.从和谐社会与法治的关系透视政府责任

和谐是中国社会的传统理想,儒家思想所追求的“允执其中”、“过犹不及”、“和衷共济”等,都主张社会各种力量取得均衡。和谐社会是人类自古以来孜孜以求的一种理想社会形态,是社会的各种要素和关系相互融洽的状态,是一个内涵相当丰富的概念。胡锦涛总书记说:“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。而“法治”一直是人们追求的一种理想生活状态。其在和谐社会最重要的作用是将国家的政治生活和政治权力规范起来。

“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”由于国家权力天生具有扩张性和侵略性,人们一直在寻求合理的方法限制规范政府权力。依法行政是依法治国的重要组成部分,是法治的关键。依法行政的实质不在于政府通过宪政和法律对社会及民众进行管理,而在于人民用经其同意的宪政和法律来约束、控制政府,支持、激励政府进而更好地为社会及民众提供公共服务,保障公民权利。强化政府责任是推进依法行政的关键。没有政府责任,行政权的运行就没有制约,公民权利的行使就没有保障,违法行政就不可能受到追究,依法行政就不可能真正得以推进,我们所期待的和谐社会也就不可能实现。

2.从和谐社会与建设责任政府透视政府责任

政府是行使公共权力、对社会公共事务进行有效管理的社会组织体系,代表着公平与正义。公共治理的和谐直接影响整个和谐社会的构建。和谐社会是一个良性运行与发展的社会,是民众能够得享社会发展文明成果的社会,是拥有完善的激励动力机制、利益表达机制、整合平衡机制和利益救济机制的社会。它与政府的价值追求是一致的,“公共行政不是简单的工具,也不是价值中间的手段,它应追求崇高的目标和道德承诺,应考虑长远的全面利益,应以改善人民的生活和追求公平、效率和民主为职责。”

和谐社会内部蕴含了三个有机的统一体,即民主和法治的统一、活力和秩序的统一、多元与公正的统一。和谐社会实行民主政治。民主政治下的政府必然是责任政府。责任政府既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排,即在民主国家,政府对运用公权力履行公共职责、提供公共服务行为,向人民负责的政府。而责任政府的实现与政府责任是一种双向互动关系。政府责任是责任政府的逻辑基础,是责任政府实现的途径和方式,责任政府需要通过政府责任的界定、追究和实施得以实现;而政府责任最终在责任政府里找到自己的归宿。因此,在和谐社会理念下,政府责任是构建和谐社会的基石。

二、实现三个转变是实现和谐社会政府责任的关键

构建和谐社会首先是政府的责任,因为社会和谐需要通过一系列政策和制度来实现,政府必须起到主导的作用。由于政府所拥有权力的性质及其地位,决定了政府承担责任是推进依法行政、实现依法治国、构建和谐社会的关键。因此,我们必须实现以下几个配套环节的转变,才能保障政府责任得以真正实现。

(一)转变观念是实现政府责任的先决条件

首先,要实现权力本位向责任本位的转变、公民义务本位向权利本位的转变。现代政府是公共管理和公共服务的提供者,其权力来源于人民。公民权利是国家权力之本,是行政权力之源;公共权力的设置和运行应当以权利为本位,因为对权利的保障是公共权力的存在理由,不以保障权利为目的的公共权力是缺乏合法性、正当性的公共权力。政府责任是行政权力的核心。只有在人民与政府的关系上形成责任机制,才能保证“不是人民为了政府而存在,而是政府为了人民而存在”的现代民主理念的真正实现。

其次,法治理念上,应当实现从法律仅仅治民、治事向法律首先治“官”、治权的转变。和谐社会崇尚以人为本、以民为本,它与人治的“官本位”是完全不同的。我们必须确立法律首先治官、治权的法治意识,在此前提下通过地方和部门的依法治理,让法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活,使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。

再次,在责任制度上,应当实现从强调公民责任向同时强调公民责任和政府责任的转变。和谐社会是一个有责任的社会。没有责任感的社会,其社会的和谐程度更会受到损害。由于公民与政府的关系是委托与代理的关系,政府与人民之间的关系便形成责任机制。政府对人民负责正是人民主权的体现。一个不对民众负责任的政府,必然不是一个民主、高效、为民谋利的政府。建立一个负责任的政府,是民主政治的基本前提,是实现和谐社会的基石。

(二)转换政府职能,建立有限政府是实现政府责任的内在条件

确立与政府能力相适应的职能则是实现政府责任的内在条件。我们的责任政府是一个负责任的政府,但是所负责的必须是有限责任。政府只有在能力范围内才能对自己的行为负责。只有有限政府才可能是有效政府。我们必须转换政府职能,实现从“全能政府”向“有限权力政府”的转变。

和谐社会是民众合理需求能够得到满足的社会。在和谐社会中,政府应是增进全社会福祉的“服务者”,要实现从管制政府向服务政府转变,实现从经济建设单一型的政府向公共服务型政府的转变。首先,政府要积极提供更多的社会公共产品,特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会保障、社会福利等方面,政府在提供公共服务和公共管理时,必须诚信可靠、公平公正、合理合法;其次,政府要日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制,更多地让公民和社会民间组织进行自我管理。再次,即使在政府必须履行管理责任的地方,政府也应当有服务意识和平等意识。

构建和谐社会,必须把市场、政府与社会组织的分工关系划分清楚。政府、市场和社会组织是互补的关系。市场负责解决效率问题,而政府负责解决公平问题,社会组织负责解决社会问题。但是必须注意,政府转换职能,从某些领域退出有两个必要的前提,一是社会上有承载政府所退出功能的载体;二是政府对这些载体的表现,包括其运行的过程和结果,具有有效的监控和评估手段。只有政府解决了这两个问题,扩大了社会自身的自治能力,才可以退出从某些领域退出,否则将导致政府缺位。

(三)加强社会管理体制创新是升华政府责任的理性策略

和谐的社会必然是稳定的、有秩序的社会,而且充满活力。一方面,我们要通过改革,激发社会各阶层的创造性活力,放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发,让一切社会财富的源泉充分涌流;另一方面,要在保持社会生机和活力的前提下,谋求社会秩序的和谐稳定。真正的和谐社会,应当是国家权力与公共权利良性互动的社会,是政府监管与公民自主管理有机统一的社会。加强社会建设和管理,必须进一步强化和完善政府社会管理和公共服务的职能,推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络,形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。我国单位制的弱化直至解体,必然要求整合社会管理资源,构建和形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新的社会管理体制和格局。其中关键要形成政府以百姓为本的行为规范,建立公正透明、廉洁高效、协调运转的管理体制。而这一切都为实现政府责任提供了配套机制,奠定了基础,为构建社会主义和谐社会的制度保障。

三、和谐社会中政府责任的体系建构

政府责任包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任。其责任主体包括各级行政机关、行政首长和一般公务员。为了实现和谐社会,我们要尽快建立健全适应各类责任主体的政府责任体系,做到政府责任法定化。目前,我国的各类政府责任形式均存在不尽如人意之处,因此,必须通过以下措施加以强化:

健全政治责任机制。我国的政治责任的缺乏具体的规范和操作程序,有些政治责任不能落到实处。应当强化政府的政治责任,建立和完善行政首长在政府工作中重大违法、失职、滥用职权等情形时的罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。作为正式追究政治责任的“罢免”制度早已写入我国宪法和组织法,但由于法律后果过于严厉而在实践中较少使用,故需创设引咎辞职、责令辞职等比较易于实施的新的政治责任制度。为便于政治责任的落实,应将国外一些较为成熟的做法纳入我国的法律体系,用法律的形式进行界定、完善人大对政府和政府部门的政治责任追究制度、行政首长负责制等,以法律的方式来监督政治责任的实施。

健全法律责任机制。政府法律责任的重点在于行政法律责任,即人们通常说的行政责任。行政机关及其公务人员因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。我国的法律制度中缺乏完善的行政责任的体系,既没有配套的分门别类的具体法律、法规,也没有统一的法典将国家责任、国家工作人员责任、国家赔偿、行政诉讼、行诉程序、追究行政责任的法律主管部门和行政主管部门及其职权等内容全部囊括其中。此外,有关国家公务员在被确定违反某种义务或责任而尚未触犯法律的条件下,受到相应的行政惩处的规定至今仍沿用国务院特别法规规定。这一切,都已经远远不能适应和谐社会民主法治建设的需要,因此,我们必须尽快建立完整的政府责任法律体系,将政府责任用法律的形式固定下来,实现政府责任的法治化。

完善道德责任机制。我国尚无承担相应的道德责任的具体操作规则。提升道德责任应通过“他律”和“自律”两种方式加以实现。就“他律”而言,主要有:第一,加强行政道德立法,使公务员承担道德责任有法可依。在现代社会里,越来越多的道德规范被纳入到法律规范之中。例如:1978年,美国制定《公务员道德法》。我国虽出台《公务员法》等法律法规,但很少有对严重违反行政道德的行为进行处罚的规定,即使有也缺少具体的操作程度,因此,我国应尽快将行政道德上升到制度的层面。第二,建立专门机构,负责处理公务员违反行政道德但又尚未构成犯罪的行为。如设立专门的道德委员会,其职能是对公务员的操守予以监督,凡是违反道德但又构不成犯罪的,由道德委员会督促其主动辞职。第三,在公务员任免、升降中将行政道德作为一个重要的考核指标。第四,加大舆论监督力度,形成一种良好的行政道德氛围。就“自律”而言,主要是加强公务员的行政伦理教育与修养。行政伦理的养成必须将行政理想、行政态度、行政义务、行政责任心、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风等融为一体,将行政他律与自律有机统一起来,从而形成完善的道德责任体系。