赵洪涛

摘要中央与地方国家机关在管理社会事务的过程中,既要相互配合又要凸现各自独特的作用。目前,我国正处在经济、社会、文化的转变时期,我国的政治体制改革相对滞后。许多现实问题的出现,表明中央与地方国家机关在行使国家权力的过程中存在不协调的问题。本文试对现状加以分析,提出了从内在层面进行权力划分,从外部层面加强法规的构建作用及建立协调机制,以完善中央与地方权力关系。

关键词权力关系权力划分权力归属

中图分类号:D62文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-203-02

中央与地方的关系,主要是中央国家机关与地方国家机关的权力关系,在实质上就是我们通常所说的国家结构形式问题,即联邦制与单一制的问题,它涉及一国的纵向权力分配,是一个国家稳定与发展的重大问题豍。当今社会,许多社会问题都需要政府有所作为。但地方利益与中央利益的冲突,在中央国家机关与地方国家机关权力关系不清的条件下,政府所采取的措施往往不能解决问题,有时会导致问题的复杂化。基于中央与地方权力关系豎的重要性,本文拟对中央与地方权力关系的完善作初步探讨。

一、中央与地方权力关系的现状及相应问题

2006年7月国家安全生产监督管理总局局长李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上明确指出“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施,不少仍然停留在口头上、文件中和会议上,并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人,只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题,看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状,政策的执行力就这样逐级递减。”豏这则事例反映国家安全生产监督管理总局的措施不能得到地方各级政府的贯彻落实。而深层问题涉及中央与地方两者权力关系问题。笔者试做如下分析。

(一)宪法规定的权力关系现状

就这方面内容,宪法第三条第四款规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”;第一百一十条第二款规定“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”;第八十九条在规定国务院职权时第(四)项规定“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”,从上述条文中,可以看出国务院与地方政府之间权力关系缺乏明确化、具体化,地方政府具有贯彻落实国务院的相关政策措施的义务,但这种义务从法律上缺乏明确化。在中央与地方政府双方职权范围不明确的前提下,一方面中央政府对地方信息掌握得不全面性与滞后性,导致中央政策调控力度不足,另一方面地方政府由于受到中央政府的制约,不能得到中央政府的充分授权,对中央政策的执行缺乏主动性。除了上面宪法对两者职权划分不清,宪法对两者主管事项的范围还具有重叠性,这一点可从下面条文看出:宪法第八十九条规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、 “领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务,保障少数民族的平等权和民族自治地方的自治权利”;第一百零七条规定地方政府职权:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作……”。不难看出,宪法对中央政府与地方政府的职权规定几乎一样,双方似乎均有管辖相关领域的权力。

(二)事实层面暴露出来的问题

基于上述分析,可看出中央与地方权力关系呈现出职权范围的不明确性与重叠性。在这种权力划分框架下,会呈现两种极端:一个是“管”,既然宪法规定了地方政府具有管辖相关事务的权力,而又没有规定中央政府对该事项的专有管辖权,所以基于本地区的需要,地方政府会积极地管理;另一个是“不管”,由于地方政府的权力来源于中央政府,所以在没有得到授权的情况下,地方政府对相关事项采取消极的不作为。而地方政府对某一事项究竟采取哪种措施,其关键在于该事项与地方利益的相关程度。安全生产问题近年逐渐成为社会讨论的热点问题,但由于中国目前主要以工业为主的产业结构,安全保障问题被忽略。目前,安保标准的提高,必然与企业的利益直接相冲突,因为安保费用将直接从企业的利润中扣除,在这种情况下,地方政府为了保护本地企业的生存与发展,对中央的安保政策就采取直接或间接的抵制,所以上文提到的总局局长李毅的讲话就很容易理解了。

二、权力进行划分:中央与地方权力关系的完善途径

完善现有中央与地方权力关系,采用的方式不外两种:一种为宪法与法律框架外的解决方式。这是目前解决中央与地方权力关系问题时经常采用的解决途径。从这些手段的实际效果看,往往只能解一时之痛,难以有长久的效果,并使中央与地方关系趋于紧张。拿垂直管理的手段为例,随着越来越多的地方权力被纳入垂直管理的范围,虽然这些措施收到一些成效,但问题依然是不可避免的,这不仅因为有些行政部门不适合垂直管理,更因为垂直管理自身也存在着诸多缺陷豐。另一种为宪法与法律制度框架内的解决方式,比如在宪法与组织法中规定中央国家机关与地方国家机关职能,也就是解决现有框架下中央与地方权力关系划分不清、权力重叠的问题。笔者认为通过合理划分中央与地方的权力体系,是今后解决中央与地方权力关系问题的主要途径。权力划分的标准,笔者认为必须考虑主体与权力两个角度。

(一)主体角度——与国家机关职能紧密程度标准

现代政府承载着更多的社会公共管理职能,从职能发挥便利与职能责任追究的角度,政府职能与国家机关的紧密程度决定了相应主体行使权力能达到利益的最大化。公共管理理论指出,政府功能主要包括如下四个方面:一是政治统治功能。二是利益整合功能。三是管理协调功能。四是社会公益功能。豑基于这种职能的划分,笔者认为对于政治统治功能将毫无疑问的归属于中央国家机关,这将决定着国家统一和稳定发展,同时地方政府可以发挥间接的、辅助性的作用;对于利益整合功能,由于地方权力范围的局限,所以中央政府将发挥主导作用,但这并不意味着大的权力压制小的权力,而是指中央国家机关对于各方利益整合所需要的平台,应当由中央国家机关进行构建与推动,协调应当成为利益优化的重要方式;对于管理协调功能,由于地方国家机关对事项掌握更多的信息资源,而中央国家机关掌握的信息更多的是宏观方面的,所以地方政府将起主要作用;对于社会公益功能,正如上文提到的地方国家机关侧重于经济管理职能,导致其他公共职能受到压制,所以地方国家机关在公益职能仍然可以发挥更大的作用,尤其是具体措施的落实,同时,由于当代社会环境、公共安全等问题,往往非某个地方能够得到控制,所以将会有更多的事项归于中央国家机关。

(二)权力角度——性质不可让与标准

正如上文对国家统治功能的论述,中央国家机关对某些权力基于对维护国家统一稳定必须始终掌握着主导权,地方国家机关至多起辅助作用,所以这部分权力地方国家机关不可能与中央进行分享。就地方国家机关而言,同样存在一些权力需要保留,主要体现在文化领域。文化存在的多元性,体现了文化环境的宽容性,反映了一个社会繁荣程度。豒我国宪法序言中说“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强。在维护民族团结的斗争中,要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义”。过去我们可能倾向于维护民族团结,对各民族的特色有所忽视以至保护不力,这一点可以从许多地方语言、文字消失的现象明显体会到。本着维护文化的传承与多元化,地方国家机关对地方文化的保护和发展具有重大的历史责任,我们应当充分赋予和保障地方国家机关的文化权力。

三、完善中央与地方权力关系的现实建议

(一)明确各自权力归属的流程:行政主体之间的协议——行政法规——法律

对于权力归属的方式,笔者认为英国的历史经验值得思考。1215年的大宪章规定,国王无自由决定臣民的权利。国王行事要经过代表贵族制的贵族会议的同意。大宪章的意义不在于哪一方取得了多少政治权利,而在于国家政治权力和社会权利界限得以划分和确认。这就为以后权力的进一步划分奠定基础。随着历史的前进,英国地方自治制度进一步完善,其权力划分也一步步得到明确。英国1835年通过市制案,各市普遍设立市议会;1888年通过地方政府案,各郡设立郡议会;1930年实施地方自治法。因此,笔者认为进行权力划分可以从国务院对特定事项的权力授予特定地方,这种授权的收回需要进行必要的限制,以避免历次行政改革的政策局限性。对此中央与地方可以制定相关行政协议,协议中规定中央收回权力的条件、地方失职的责任等,同时应当赋予这份协议更多的正当性基础。英国工党1997年执政后,其在第一任内对英国宪法制度所做的重大改革之一,是向苏格兰、威尔士、北爱尔兰和伦敦下放权力,这些改革措施在苏格兰、威尔士、北爱尔兰和伦敦通过公民投票批准得到了实施。豓基于此历史事实,笔者认为通过公民投票的方式是赋予行政协议有效性、正当性比较好的方式。在订立行政协议之后,通过现实情况的反映,可以将条件成熟的条款交于国务院制定行政法规,以进一步确认权力划分的结果,使改革成果得到普遍化。最终上升为法律,完成我国宪法对权力明确划分的任务。

(二)权力划分过程中的协调机制

对权力的划分,必然要导致权力与权力之间的碰撞,但权力之间的合作同样重要,因此权力间要进行充分的沟通,需要构建协调机制,笔者仅对该机制构建的必要性简要论述。

一方面,在目前的中央与地方权力关系之中,地方经常会出现消极应付中央政策的情况。当中央政策在执行时有损于地方利益的情况下,地方政府为了维护自己的利益,利用信息不对称以及中央监管的成本过高等,对中央政策采取消极应对,甚至公然抵抗,政策博弈由此产生。豔因此,在制定任何政策之时,不能简单地依赖大的权力压制小的权力。当进行权力划分的时候,应当照顾到各方利益的维护,现实需要渐渐改革,对某一目标的追求,不该忽视相关利益对此的影响。另一方面,我们认为某一利益追求的正当性,必然基于一定的现实和理论。问题在于,社会现实的复杂性,例如我国存在特别行政区、民族自治区等,他们与中央国家机关都会存在权力冲突与博弈,同时这些地方彼此之间又存在差异。此外在权力划分时的权力性质上具有不可让与性的一面,尤其我们应当提倡文化的多元主义。多元主义和复杂性远非协商民主的障碍,它们或许能在充满活力的世界性公共领域中促进自由、平等和理性的协商。完成这个任务,不但需要政治想象,也许最重要的是,需要对民主本质进行更多的公共协商。豖正是这样的理念,笔者认为在进行权力划分以及在权力行使的过程中构建起相应的协调机制十分重要。