李 杰

摘要现代社会的政治文明主要有五大特征:即强调个体权利;强调主权在民;强调权力制衡;强调公平分配;强调依法治国。然而,一些执法人员滥用公权力,粗暴侵害公民私权利的事情时有发生。所以,对政治文明的构建而言,对公权力与私权利的合理定位显得尤为重要,合理定位公权力与私权利是推进法治化,构建政治文明的重要环节,这不仅能防止权力的滥用和异化,而且能有效保障公民权利。

关键词公权力私权利均衡

中图分类号:D08文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-195-02

权力与权利是辩证统一的关系。国家公权力与公民私权利必须严格划分,公权力和私权利的行使都有一定的边界。公权力与私权利正确定位和合理配置有利于我国依法治国方略的实施和人权保障,所以在推进法治的进程中,要保持公权力与私权利的平衡及和谐。

一、改革开放30年行政法制发展回顾

改革开放30年以来,党和国家高度重视民主法制建设。30年的法制建设,硕果累累,取得了令人瞩目的成就。

首先表现为立法机关及时制定治安、工商、税务、金融、教育、卫生、环保等部门行政法,使得部门行政法体系日渐完善。

其次表现为行政机关的执法水平也有了较大程度的提高,基本上能做到文明执法、依法行政;政府的行政理念也发生了很大变化,表现为由管制行政理念向服务行政理念转变,由权威行政理念向民主行政理念转变,由人治行政理念向法治行政理念转变,由经验行政理念向科学行政理念转变。

再次表现为成功地制定、实施了一系列基本的行政法律,例如,《行政诉讼法》是中国行政法制建设中最具有“里程碑”意义的一部法律。从此,各级行政机关的具体行政行为被纳入到法院的审查范围之内,行政相对人可通过行政诉讼渠道实现对自身权利的维护及对行政职权的监督。《国家赔偿法》确立了中国的国家赔偿制度,是我国民主法制建设中的一个重要的成果,同时也是践行尊重和保障人权的宪法原则的重要体现。1996年通过的《行政处罚法》确立了处罚法定、处罚适当和听取意见等法律原则和程序,适应了我国建立市场经济体制改革的需要,对中国行政法制建设意义重大。《行政复议法》在行政监督和救济制度方面有所突破。《行政许可法》是在中国进行行政管理体制改革的过程中对政府职能的重新定位,在具体规范的设计中体现了有限政府、服务政府与责任政府的理念。这些具有里程碑意义的行政法律丰富了我国的行政法制体系,推动了我国的行政法制建设。

最后,行政法学研究也是百花齐放。首当其冲体现在对行政法的学科认识上。关于对行政法的认识也在不断提高、不断丰富。我们需要什么样的行政法?行政法是什么样的法?主要的观点有:

一是平衡论。平衡论者以“行政权力-公民权利”的关系为核心,重新建立了行政法学的理论体系,要重视行政程序法、行政救济法的研究。行政法学就是研究行政法主体的权利、义务的科学。

二是控权论。控权论者主张以控制行政权为核心来构筑行政法学的理论体系。行政法的主要任务在于规范行政活动过程中的行政权与公民、组织的权利、行政权与其他国家权力的关系,以此为核心去建立行政法学理论体系。

三是公共利益本位论。公共利益本位论者认为行政法就是以一定层次的公共利益与个人利益关系为基础和调整对象的基本部门法,在具体理论上应以公共利益为主线,主要研究行政主体、行政行为和行政救济三大基本内容。

通过对行政法发展30年的简单回顾,我们可以看出公权力与私权利的关系是行政法的核心问题,正是这两者的关系要求法律必须对公权力实行控制,而政府也是以关注民生、保障人权、依法行政、服务社会为己任,越来越注重对执法行为的规范、对行政权力的限制,对公民权利的保障。

二、公权力侵犯私权利的典型案例

在现实生活中,我们的公权力行使者存在违反合理性原则,重公权而轻私权,重公益而轻私益,以致经常导致公权力被滥用,私权益被侵犯,而公共利益在很多情况下也实际被损害。这样的实例客观存在:

实例一、某省的一个县里,政府为了搞开发建设,动员居民拆迁。由于补偿安置不合理,一些居民拒绝拆迁。政府竟为此打出口号:“谁影响我县发展一阵子,我就影响他一辈子”,并与之配套推出“四包两停”措施,即该县所有国家公职人员要承包做好其家属和亲戚的拆迁动员工作,做不好的,停职停薪。

政府为了发展所辖区域的经济,为了开发建设,依法适当拆迁部分居民房屋是必要的和合适的。但是政府在行使拆迁这种公权力时,一定要适度、合理,兼顾公民的私权利。绝不能将公权力的行使推至极致,像本案例一样,不仅以强势的公权力威胁相对人,而且以强势的公权力“绑架”作为相对人家属和亲戚的国家公职人员。如果这样,公权力就可能变成专制的工具,法治和人权就会荡然无存。

实例二:西南地区某市,公安机关为了加强网络管理,向全市市民发布一通告,规定市民在家里上网,需要先向公安机关备案登记。对拒不备案登记者,轻则予以警告,重则停机半年。

公安机关的这种行政行为,与前几年陕西某地公安机关进入公民住宅抓夫妻看黄碟的行为相似,涉及公权力干预私权的范围和度的问题。公权力机关为了维护社会秩序和公共利益,对私权利可以进行一定范围和一定程度的干预。但是,这种干预只能以维护社会秩序和公共利益的必要为限,且不能侵犯公民最低限度的自由。试想,公民在家上网,夫妻在家看黄碟,能对社会秩序和公共利益造成多大的损害呢?如果允许公权力对私人这种最低限度的自由和权利也进行干预的话,公民相对于国家共同体还能剩下多少可保留的自由和权利呢?那么,现实中公权力与私权利二者之间存在什么问题呢?

三、公权力与私权利之间存在的问题

公权力是指以维护公益为目的的公团体及其责任人在职务上的权力,而私权利主要指普通公民个人所拥有的权利。公权力有国家强制力进行保障,而私权利虽然有一定的权利,但并没有强制力保障,并容易被架空受到损害。一方面,私权利需要公权力对它的行使进行保障,另一方面,公权力运用不当,可能对私权利产生实质的危害和侵犯。主要表现在:

(一)公权力的滥用与对私权利的漠视

由于过分强调国家、集体、个人的利益次序,甚至曲解国家和集体利益,全面否定个人利益,在权力与权利的相互关系上出现错位,国家权力特别是其中的行政权力渐渐凌驾于社会和公民权利之上,无视权利的存在,以至于出现干预和侵犯权利的现象。"文化大革命"使这种现象达到了无以复加的程度。在行政法制实践中,由于没有正确界定和处理权力与权利的关系,行政权的地位愈来愈优越,它借助行政法的力量,深入到社会的方方面面,强有力地作用于经济和社会生活。在庞大和强硬的行政权面前,公民权利显得弱不禁风和微不足道。

公权力的扩张导致公民私权利的侵害。“权力总是趋向于无限地扩张,而权力扩张的最大受害者是人权”, 因公权力扩张造成个人权利侵害的事情时有发生。如发生在延安的“夫妻看黄碟民警上门查”事件, 夫妻因在家中“看黄碟”,丈夫张某被处罚。南京一大学生与女友外出旅游在一家旅社同宿,被当地联防以其“没有结婚证开房属于卖淫嫖娼行为”为由处之以罚款。

(二)公权力的异化与私权利的萎缩

尽管公权力具有公共性质,这种性质决定了它的公共性能,决定了其运作与公共秩序、公共利益相关联。但权力“具有可交换性,权力可以脱离权力主体、客体而发生异化,以至于发生权力商品化现象” 。权力的商品化必然导致其公共性的异化,进而直接侵害私权利的实现。在行政法制实践中,行政法权力结构失衡普遍存在,这主要表现为两种形态:一类是行政权过于集中和强大,对私人事务、社会经济生活的各个领域限制得过多过死,从而导致社会缺乏生机与活力,还诱发了权力滥用与行政权力寻租,公民自由权利得不到切实保障;另一类是行政权过于分散和弱小,该进行管理的领域却存在权力空白、或者权力不到位,导致严重的权力滥用现象,社会秩序混乱,架空了行政法的秩序价值。比如:行政领域对影响甚至危及人民生活的违法行为由于利益或人情的驱使进行放任甚至怂恿,政府部门在行政管理工作中,控制指标、配额、审批和许可,谋取私利和部门利益,对公共权威和公共资源进行滥用;行政执法中的行政不作为及行政监管中行政不作为违法等。

这些现象之所以会存在,对公权力和私权利缺少合理的定位是造成公权力侵害私权利的重要原因之一,这不利于行政法价值目标的实现。所以,要弘扬人们的权利意识,摆正权利与权力的正确关系,就要对公权力和私权利进行合理定位,有必要对此加以调整,以实现行政法的行政权与相对方权利结构的均衡化。那么如何调整呢?

四、公权力与私权利结构的调整

改革开放后,尤其是随着社会主义市场经济模式的确立,与市场经济体制逐步建立和发展相适应,我国政府职能有了较大转变,公民权利结构一直处于逐步的调整之中,政府越来越重视公民权利在行政法制体系中的地位。这主要表现在以下几个方面:

第一、转变政府职能,逐渐由管制型政府向服务型政府转变。各地按照中央要求推行行政审批制度改革,逐渐加大改革力度,不断减少行政审批项目,促进政府职能转变。许多地方和部门建立了行政许可服务中心或者政务服务大厅,方便群众办事。地方政府通过实行“一个窗口对外”、“联合办理、集中办理、统一办理”、简化审批程序和复议程序、改进受理方式、畅通复议渠道、降低审批收费甚至取消审批收费等举措,便利行政相对人申请审批和复议,使行政管理工作便民利民色彩更加浓厚。

另外政府逐步清理行政管理权限,将一部分职能还给市场主体,即将一部分职能移交给中介组织、社区以及其他社会组织,同时提升公民、法人或其他组织的法律地位。

第二、公权力适当收缩,并严格规范公权力的行使,形成“小政府、大社会”;让公民、企业拥有更多的权利。倡导私权优位,不是简单的弱化公权,而是将其限制在合理的范围之内。

一是通过对公民基本权利的保障,限制公权力行使的范围,实现权利与权力的平衡。公民权利性规范在法律规范体系中逐步增加,重权力轻权利、重实体轻程序的不正常状况正在得到逐步改变。

二是坚持公权力以私权利为界限。实现权力与权利的动态平衡。权力以权利为界限,要求公权力的行使严格遵守“越权无效”原则,同时国家利益、公共利益的实现不能以损害个体利益为前提。

第三、行政立法中,作为行政机关义务性规范的行政程序立法大量增加,公民的程序性权利在立法方面得到普遍重视。

另外,保障公民福利性权利的法律规范有一定程度的增加;调整行政机关非强制性行政行为的法律规范开始出现并逐步增加;保障行政相对方寻求行政救济或司法救济的法律规范日趋丰富。

第四、政府逐步推行政务公开,信息公开程度逐步加深,政府接受有关机关和社会监督的自觉性逐步增强。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》实施,保障了公众的知情权。

回顾改革开放30年的法治进程,我们要强化这样一个结论:要保持公权力与私权利的平衡、和谐,其根本就是坚持“对于公权力,法不授权不得行,法有授权必须为;对于私权利,法无禁止皆权利,法无禁止不得罚”这两个原则,并将之渗入到我们的立法、守法、执法、司法、法律监督等法制建设的各个环节中去。回首30年,一个成长中的法治政府,一个成长中的法治中国; 未来30年,我们期待:一个快速发展的法治政府,一个趋于成熟的法治中国!