袁三军

摘要本文在介绍政府公信力、政府危机管理理论的基础上,分析了两者之间相互作用的关系,政府危机管理水平和能力的不足与地方政府公信力的弱化趋势,从政府公信力的角度,着重探讨了如何通过提升危机治理能力,增强政府公信力。

关键词公信力危机管理

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-187-02

当前我国进入到一个各种危机频发的时期。一方面,各种自然灾害发生的频率增大,损失加剧;另一方面,各种社会危机事件频繁发生,影响巨大。实践证明,我国政府危机管理能力相对薄弱,影响到危机管理的效能,同时对政府公信力造成损害。因而,加强政府危机管理成为一项紧迫任务。

一、政府公信力概念解析

政府公信力,是指政府通过自己的行为取得民众信任的能力和意愿。“政府公信力体现的是政府的信用能力,它反映了公民在何种程度上对政府行为持信任态度。政府公信力的强弱,取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度。”因此,它是一个衡量政府信用状况和信用程度的概念。

二、危机概念简析

研究危机的先驱C.F.赫尔曼认为:危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势 ,在这种形势中 ,决策集团作出反应的时间非常有限 ,且形势常常向着令决策集团惊奇的方向发展。这一定义是一个“决策取向型”定义 ,其优点在于强调了危机情境中决策的困难。荷兰莱登大学危机研究专家乌里尔?罗森塔尔认为危机是一种严重威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势 ,在这种形势中 ,决策集团必须在很短的时间内、在极不确定的情况下作出关键性决策 。由此,危机应对实质上可以定义为一种决策情势。在此情境中 ,决策者所认定的重大安全和核心价值观念受到严重威胁或挑战 ,突发意外事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力 ,为使组织在危机中得以生存 ,并将危机所造成的损害限制在最低限度内 ,而在相当有限的时间里所作出的重大决策和反应 。

三、从政府公信力角度看危机管理

针对当前政府机管理存在的问题,必须着力加强政府危机管理体制建设,提升危机治理能力。

(一)更新政府危机管理理念是政府危机管理的思想基础,必须适应当前危机管理的要求,对政府危机管理理念进行更新

1.切实树立预防为主的理念。预防为主是政府危机管理的基本理念。做到预防为主就要树立正确的危机意识。“危机意识是这样一种思想或观念,它要求一个组织的决策者和管理者从长远的、战略的角度出发,在和平发展的时期,就抱着遭遇和应付危机状况的心态,预先考虑和预测组织可能面临的各种紧急的和极度困难的形势,在心理上和物质上做好对抗困难境地的准备,预期或提出对抗危机的应急对策,以防止在危机时束手无策,无法积极回应,而遭受无法挽回的失败。”

2.树立 “以人为本”的理念。危机管理中的“以人为本”就是要以人民群众的根本利益为出发点,在危机管理中切实尊重和保障人民群众的合法权益,尽量减少危机给人民群众带来的损失,同时注意保护危机管理一线人员的生命安全,反对盲目蛮干和拼命硬干,造成不必要的损失。

3.树立社会协作的危机管理观念。政府应该在危机治理中处于核心地位,发挥主导作用。但政府并不是万能的,仅仅依靠政府应对危机也是不现实的,必须树立社会协作的理念,实现危机治理参与主体的多元化,调动一切可以调动的社会力量和资源来应对地方危机,以弥补政府功能之不足,减低政府救治成本。政府危机管理理念的更新本身就是政府治理理念更新的题中应有之义,对于提升政府治理理念公信力有重要意义,同时理念的更新又必然导致危机治理行为的合理化和危机管理效能的提高,从而使政府公信力也得到提升。

(二)构建全过程的政府危机管理系统

在社会生活中,危机不可能绝对避免,但却可以管理和控制,以减少危机发生,并把危机带来的损失降到最低。由于我国现阶段正处于危机多发期,为此建立完善有效的危机管理机制,构建全过程的政府危机管理系统就显得尤为必要。

1.危机爆发前:居安思危,加强危机预警和预防,尽可能减少危机发生各种危机事件的危害性往往是因为其突发性导致人们措手不及、应对不力。

(1)建立完备、有效的预警工作系统。一个完备的预警工作系统应该包括如下几个环节:一是信息收集和处理系统。我国各级政府内部已经建立了较为庞大的信息系统,主要包括各级党委信息部门、政府信息部门、新闻舆论部门、有关科研部门、有关社会组织和行业协会等。二是咨询系统。主要应由危机处理专家、相关领域的技术顾问、法律专家,具有丰富经验的实际工作人员代表组成。三是决策系统。由政府部门的主要领导组成,其主要职责是掌握发展动态,综合各方意见,审批应急预案,提供战略性建议等。四是技术支持系统。由相关机构的人员和技术设备组成。

(2)建立、健全统一的危机处理指挥系统和应急机制。从管理体制上看,目前我国处理各种突发危机事件从中央到地方都存在条块分割,各自为战,缺乏统一、有效的管理,形不成合力的局面。

(3)要加强对政府危机管理的研究,建立危机管理教育、训练系统。其一,要加强政研合作,推进危机管理。要预防、处理危机,首先必须理性地认识危机,这就需要政府、学者和科研部门通力合作,为危机管理的实践提供理论基础,为政府危机管理的正确性和科学性创造条件。其二,要加强对政府官员进行危机管理教育和危机处理模拟训练。其三,教育部门要把各级学生的危机应对处理模拟训练列入教学计划,从小就对公民开展危机应对教育。

(4)政府应通过社区等加强对公众进行反危机宣传和训练,提高民众应对危机的能力。如 “非典”期间,政府向市民免费发放的防非典宣传手册,对于增强民众的自我防护起到了重要作用。

2.危机爆发阶段:必须快速、高效地应对、处理危机危机不可能绝对避免,一旦爆发危机,从政府角度来讲必须运用所有的资源开展危机救治,及时采取果断措施,快速、有效遏制危机的发展和升级,迅速解决危机,以尽快恢复社会稳定。

这些措施包括:

(1)实行政府强制干预,保证社会公共生活正常。要对付危机,“政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威,并且可以制定和执行带有强制性的政策。”在危机状态下,出于维护公共利益和快速处置危机的需要,政府有必要依据有关法律规定,采取多方面非常态管理措施。

(2)探寻危机产生的根源。危机产生后,对社会和公众心理影响巨大的主要原因在于危机产生根源不确定或不明确,从而引起恐慌。探寻危机根源一方面可以暂时安抚公众心理情绪,保持社会稳定,另一方面也是进一步采取有效措施的前提。

(3)确保信息公开。危机事件所涉及的公共信息应该及时、公开、真实地披露,降低公众获取信息的成本,稳定公众的信心。

(4)要发挥非政府组织与公众的作用。在现代社会中,社会公众参与尤其是通过非政府组织或通过充当志愿者而参与社会管理活动的情况越来越普遍。社区、志愿者组织、红十字会等参与各种危机事件应急救助将起到重要作用。

3.危机结束后:因势利导,变危机为契机。上海辞书出版社1979年版《辞海》的解释是:危机“批潜伏的祸机,指生死成败的紧要关头”。不难看出,“危机”意味着“危险和机会”并存,一次危机得以解决,并不意味危机管理的结束,各级政府应抓住机会,总结经验教训,变危机为机遇,对政府的管理体制进行变革创新,以预防危机再次发生。

(三)规范政府危机治理行为危机管理对政府来说并不是一个新课题,但如何使政府的危机管理行为适应社会主义法治国家和市场经济建设要求却是摆在地方各级政府面前的一个重大问题

要规范政府危机治理行为必须从处理好以下几个关系入手。

1.要处理好危机管理行为的正当性和合法性关系。正当性与合法性的统一既是法治国家的应然目标,也是衡量政府行为的基本视角。“一个有能力的法治政府不仅能够运用法律处理好正常社会状态下的秩序和有效地保障公民权利,而且能够有效地依法处理非常状态下做到含有法办事,有效地处理应急情况,不滥用权力、破坏法治,保护大多数人的基本权利,这是对一个政府的能力和法治水平的考验。”危机时期处理政府危机治理行为的正当性与合法性关系,不仅有助于政府形象和管理效率的提升,而且有助于公民参与意识和能力的形成。正确处理政府危机治理行为的正当性和合法性关系首先要做到治理行为目的正当性,即政府行为符合实体正义的原则。这是勿庸置疑的。政府的危机治理行为必须以减少危机损失,保护人民群众生命财产安全,维护社会稳定,促进经济和社会全面性行为目的,这是对政府危机治理行为正当性的基本要求。其次,政府危机治理行为的正当性应由其合法性来保证。2003年非典事件给我们一个重要教训是某些政府行为虽有其正当性依据,但缺乏合法性,背离了社会主义法治国家建设的目标。如有些地方在对抗非典斗争中行动不力的干部进行处罚时,或不遵循法定程序甚至没有程序,或在事实和责任都没弄清之前就匆忙决定,或不是依据法律而是笼统道义处理干部,过分迎合舆论和群众压力。这些现象的出现是令人遗憾的,它表明政府的“法治”意识仍得加强。政府在危机管理时应树立“正义不但要实现,而且要以看得见的方式实现。”的理念。使政府行为遵循正当法律程序,从而增强效力和权威,促进实体正义的实现,进而提升政府的公信力。

2.处理好国家权力与公民权利的关系。公民权利产生并制约国家权力,国家权力保障并服务于公民权利,这是权利与权力关系公认的原理。危机时期国家权力在何种程度、何种范围、何种时期,以何种方式行使,如何保障公民权利并受其制约乃是一个“质”“量”“度”并存的问题。政府危机治理行为同样面临这一问题。首先,要在危机治理过程中,积极行使国家权力。危机状态下,政府必须在法律的范围内,积极运用自身权力,采取各种措施应对危机,以减少危机损失,恢复社会稳定。其次,要在危机治理过程中,充分尊重公民权利。现代法治社会要求公民权利的张扬,危机的特殊性并不给予政府以侵犯公民权利的正当性,相反,政府危机管理行为必须以尊重公民权利为基础。要尊重公民的知情权。公民对国家政治、经济文化和社会生活享有知情权是现代政治文明的标志之一,也是各国的通例。知情权以政府如实、及时地通报、公布相关情况为保障,其不仅具有自由权和请求权的性质,更具高级形态的生存权和发展权的性质,保障该权利既是政府的社会职责,也是其法律责任。要切实尊重公民财产权。财产权是公民的基本权利,我国宪法第 13 条规定:保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。危机紧急状况下,必然会涉及到对公民财产的征用。政府在对公民财产进行征用时,必须通过法律的程序,同时必须进行相应的补偿。要尊重公民人身自由权,人身自由权是公民的基本权利,受宪法和法律的保护。危机状态下对公民人身自由进行限制的决定必须由有权机关依照法定程序依法做出。同时政府也应对由此造成的公民权益的损害负救济责任。公众对政府的看法主要来自对政府行为的观察和感受,规范政府的危机治理行为,能使公众真切地感受到政府是在为公众服务,从而达到改善形象,提高公信力的目的。总之,要通过政府危机管理能力和水平的提升,使政府各方面的公信力得到提升和加强。