刘华松

摘要检察机关开展对行政诉讼活动的法律监督是检察权的重要组成部分。但现实中存在不少亟待解决的问题,有必要在现有监督制度的基础上,对我国检察机关行政诉讼法律监督权进行切实的改进和完善,使行政诉讼监督覆盖行政诉讼的全过程,以真正实现司法公正之目的。

关键词行政诉讼检察监督程序性监督诉前监督

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-172-01

“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,是我国行政诉讼制度所确立的一项基本原则。自行政诉讼法实行以来,检察机关也发挥了在现有法律框架下的监督职能。然而,随着法治进程的不断深入和社会的不断发展,行政诉讼检察监督无论是在现有立法还是在检察实践上均呈现出诸多不足,亟待完善。

一、我国行政诉讼检察监督在立法上存在的困境

我国现行立法有关行政检察监督的规定主要有四个:一是我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”二是《行政诉讼法》第10条:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第64条规定:“人民检察院对人民法院己经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”三是最高人民检察院于1990年10月颁布的《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》。四是1992年6月最高人民检察院《关于民事、行政审判监督程序抗诉案件再审时人民检察院派员出席法庭问题的批复》中规定:“最高人民检察院对各级人民法院、上级人民检察院对下级人民法院己经发生法律效力又确有错误的民事、行政判决和裁定,按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。”

以上是我国法律有关行政检察监督的主要规定。从这些规定中我们可以看出目前我国关于行政诉讼检察监督的法律规定的不足之处主要表现在以下几个方面:

首先,目前法律规定的抗诉权只能适用于已经发生法律效力的判决和裁定,属于事后监督。这就使检察机关对案件立案和审理活动监督很被动。这种规定与检察机关专门法律监督机关的地位是不相符合的。其次,缺乏统一的法律依据,立法分散现象严重。就行政诉讼检察监督立法而言,仅有的关于检察机关对行政诉讼进行监督的具体操作规定相当分散,给实际操作带来了诸多的不便。最后,现行法律规定过于原则和抽象,不够完善和具体。无论是宪法第129条还是行政诉讼法第10条和第64条的规定,其内容都是原则性和抽象性的,对于检察机关究竟如何实施监督,采取何种监督方式,有哪些权限,以及对检察机关检察监督权限的限制都缺乏具体的法律规定和实施细则,导致现行法律规定可操作性不强,从而造成了对行政诉讼活动事实上的监督空白。以上三个方面是造成实践中行政检察监督处于困境的瓶颈之所在。

二、我国行政诉讼检察监督在实践上存在的问题

我国行政诉讼法实施近20年来,在实践中存在的问题主要表现在以下几个方面:一是人民法院收案少。一些基层法院甚至中级法院的行政审判庭甚至未受理过行政案件,形同虚设。二是原告方撤诉率过高。撤诉本是原告的一项诉讼权利,但引起撤诉的原因却是多种多样的。实际情况是,被迫撤诉的非正常撤诉占相当比例,有损法律的尊严和广大人民群众的切身利益。①(三是行政案件审理过程中违反法定程序的现象严重,极大的损害了司法的权威。有的法院碍于被告情面,不公开审理,不许群众旁听;有的任意剥夺原告合法的诉讼权利;还有的违反行政诉讼法关于举证责任的规定,肆意加重原告的举证责任等等。

三、我国行政诉讼检察监督的完善

行政诉讼中存在上述问题的原因是多方面的,其中一个非常重要的原因,就是忽视了行政诉讼检察监督的重要性。下面就如何完善我国的行政诉讼检察监督提出笔者的观点。

首先,完善法律法规。针对我国有关行政诉讼检察监督的法律过于分散且过于抽象和操作性不强的现状,应该加强立法工作对检察机关监督的范围、监督的具体方式和具体的操作程序进行明确而具体的规定,使我国的行政诉讼检察监督真正做到有法可依。

其次,建立起诉前检察监督制度。针对我国行政诉讼检察监督存在滞后性和被动性的现状,笔者认为:应该建立行政复议检察介入制度,在公民提起行政复议时,由复议机关通知与复议机关同级的检察机关对复议过程进行监督,此时的监督主要对象是复议的程序是否合法、复议的结果是否存在违法。对上述方面的监督如有违法行为发生可以以国家专门法律监督机关的身份发出司法建议以达到监督的目的。

再次,健全检察院参与行政诉讼机制。行政诉讼中,法院的审判活动是整个诉讼的核心。审判是否合法,判决是否公正,是整个诉讼过程的关键所在。检察院必须提高参与的积极性和主动性,以加强对此阶段的检察监督。参与诉讼权,指检察院对已进行的行政诉讼,应人民法院或当事人的要求,或依职权主动参加到诉讼中去进行监督的权力。笔者认为检察机关应该更加主动的参与到更多的行政诉讼当中去,针对我国行政诉讼的现状,应该主动参与到所有的行政诉讼当中去,把检察机关的参与形成制度,并以法律加以规定,切实履行法律监督职能。程序性监督,针对行政审判活动每一环节是否遵守法定程序进行监督。笔者认为:检察机关对行政诉讼的监督应该把监督的重心放在程序性监督上。比如:诉讼参与人的权利义务是否正确履行,回避、时效、诉讼保全等制度是否得到遵循,以及法官是否遵循了法官职业道德。此类监督应该是全面的监督,也是检察机关对行政诉讼监督的关键所在。因为程序正义是实体正义的保障,只有检察机关加强程序监督,才能更好的保证人民法院做出更加公正的实体判决。实体性监督,针对行政审判中的实体性问题进行监督。比如:案件事实是否清楚,证据是否充分,法律适用是否正确等。但是,实体性监督时一定要注意不要对人民法院的独立审判权进行干涉。

检察院参与行政诉讼,体现的是国家意志,加强了检察权与审判权的相互制约,不论诉讼进行到哪个阶段,检察院均可依照法定诉讼参与权,随时参加到诉讼中去,就程序问题和实体问题进行检察监督,以维护人民群众的利益和法律的权威②。