王合静

摘要人民调解、行政调解和司法调解是构建大调解机制的核心方式,对三者资源的整合涉及到大调解机制建设的成效。三者在实践中的运作状态是构建其相互协作的逻辑起点,本文指出应在法规范的范围内构建三者合理的运作衔接机制。

关键词大调解机制调解程序调解效力协作

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-166-02

大调解机制是指在构建和谐社会的理念下,发挥人民调解、行政调解和司法调解的优势集中化解社会矛盾和纷争的一种纠纷解决机制。传统的调解本身是多元化的,尽管民间调解、行政调解、法院调解在性质和调解协议的效力上有所不同,然而各种调解不仅在方式、原则和理念上有许多共同之处且构成了一个相互影响和衔接的整体。①基此,对三大调解资源的整合和协作就成为大调解机制建设中的核心。本文以对武汉市武昌区三大调解协作的实例调研为基础,探讨三大调解在实践中的运作状态,以提出合理的协作模式。

一、人民调解、行政调解和司法调解之协作现状

武昌区在大调解机制的建设中初步形成了以人民调解为重心、行政调解为补充、司法调解为保障的大格局。在这一格局中,重点完善了人民调解组织的建设,实行了多级网络调解制,形成了以街道人民调解委员会、人民调解小组、调解信息员为主,司法所调解为补充的纠纷预防、排查和调处机制。初步建立了人民调解和行政调解相配合的工作模式。人民调解组织在司法行政机关的指引下,参与公安、城建、劳动等易发纠纷的行政部门,协作调处纠纷,并制定策略预防纠纷,解决了大量有重大社会影响的各种事件。

在大调解建设中,充分发挥了人民调解组织的群众性、基础性的优势。根据《中华人民共和国国宪法》第111条有关规定,人民调解组织是一种建立于基层群众性自治组织村﹙居﹚民委员会的附属性的纠纷解决机制。人民调解组织作为由居民自己推选解决纠纷的民间自治组织,来源于人民群众,依靠群众的道德力量自治管理,并在人民群众中获得力量和生机。基于这一定位,武昌区政府在探索大调解格局的建设中,重视人民调解组织的基层建设,加强对人民调解员的培训工作,实施了人民调解工作的多级网络式纠纷排查机制。

建立了较为全面的纠纷解决联动机制。武昌区根据民调组织群众性、基层性的特点构建了多层次全方位的人民调委会,基本建立了把矛盾化解在基层的运作机制。我国社会现处于转型时期,各种新型社会矛盾和纠纷不时出现,遇到特大、重大或有社会影响力的纠纷或矛盾时,其已有的做法是由综治办牵头,联合各相关职能部门,积极配合街道调解组织协力调处解决重大复杂案件,增强对矛盾纠纷的调处力度,确保调处成功率。人民调解在调处矛盾和纠纷时不收取费用的制度同人民法院解决民事纠纷的方式相比,其成本低廉,尤为适合社区低收入阶层和贫困居民的选用。人民调解具有的解决纠纷的协商性、程序的简便性和适用依据的民俗性成为行政调解和司法调解的依托。以调解的方式解决纷争,高度契合中国传统的合为贵的文化,受到民众的喜爱。

二、人民调解、行政调解和司法调解之协作面临的问题与困难

(一)人民调解在三大调解配合中存在的问题

人民调解在构建大调解机制中是解决社会矛盾和纠纷的第一道防线,担负着众多社会纠纷和矛盾的过滤作用,其队伍的稳定和人员的素质关涉到人民调解工作成败的关键,在构建大调解建设中,其面临的主要问题如下:

1.人民调解员的队伍建设。根据《人民调解委员会组织条例》第四条规定,对人民调解员的推选标准是:“为人公正,联系群众,热心人民调解工作,并有一定法律知识和政策水平的成年公民,可以当选为人民调解委员会委员。”该条例没有对人民调解员的学历水平提出要求。《人民调解工作若干规定》第十四条规定:“担任人民调解员的条件是:为人公正,联系群众,热心人民调解工作,具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人员调解委员会委员应当具备高中以上文化程序。”该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上的学历。在实践中,许多人民调解员的学历较低,知识陈旧,不能适应新型社会矛盾解决的专业知识的需要。然而,对人民调解员进行专业知识的培训是个长期的过程,但是在现有的选任程序中,不能保障调解员的长期担任,换言之,不能保持调解员的连续性。调解员的队伍素质影响到调解工作的展开。

2.人民调解组织的经费保障。人民调解委员会是依附于村民委员会或者居民委员会的民间自治组织,设立该委员会的目的是解决居民或者村民之间的内部纷争,树立良好的民风民俗。基于此,《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收取费用。调解人员的工作经费和补贴经费,由村民委员会或者居民委员会、企业事业单位解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持,解决人民调解的指导和表彰经费。在这种情况下,人民调解委员会在调处案件过程中的办公经费和补贴经费面临缺乏之窘境,而人民调解员的津贴亦很微薄。由于经费和津贴的不足,已严重影响和制约了人民调解队伍的稳定和工作的开展,如不采取一定措施,可能会导致人民调解员对调解工作热情的丧失和调解工作的萎缩。

3.人民调解的程序性保障。工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍适用的工作步骤。只有规范人民调解的工作程序,才能保证调解工作的质量。《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解的工作程序做出明确规定。随着最高院的司法解释赋予人民调解协议合同的性质,对人民调解的程序的规范提出了严格的要求。在现实社会中,人民调解委员会对纠纷的调处普遍存在着调处纠纷的随意性。对于一些较为复杂或者跨地区、跨专业的纷争,如果人民调解员没有严格的调解程序的保障,会影响到案件事实的查明和调解的效果。因此,在人民调解中,应完善相应的调解程序,视案件的具体情形,规范调解的流程。

(二)行政调解在三大调解衔接中存在的问题

1.各行政机关内部缺乏在同级司法行政机关的指导下构建专业性纠纷调解组织。实践中有关行政职能部门几乎没有组建自己的专业调解组织,对于涉及到各自的行政管理权限范围内的纠纷,大多由行政机关工作人员开展调解工作。因其非专业人员,对行政调解则多为走形式和过场,并不追求其效果,致使行政调解在实践中基本没有发挥其应有的功效。

2.行政调解没有可遵循的统一的调解程序,且调解效力低下。行政调解通常按照其行使行政管理的权限对相关纠纷进行调处,大抵包括信访调解、治安调解、城管调解、环保调解、交通调解等。在对纠纷进行调处时,行政机关一般依据相关实体法的规定,但没有明确规定具体部门在调解中所遵循的程序,加之法律对调解后达成的调解协议的效力没有保障,当事人可以随意反悔,这就使得行政人员对行政调解较为冷漠,调解的过程仅是完成形式的需求。在某种程度上,这就造成了行政调解的萎缩。

(三)司法调解在三大调解配合中存在的问题

1.人民法院和人民调解组织的工作配合不够紧密,没有形成有效的衔接机制。人民法院对案件的调解是由法官行使调解权利的,委托调解或者协助调解在实践中较少运用,且参与调解的人员不限于人民调解员,这就使得人民法院同人民调解组织的联系较为淡漠。从域外的制度来看,美国法院召开双方当事人或者律师参加的审理前会议协商案件的审理前准备,其中一个很重要的协商内容就是研究和解的可能性和是否利用审判外的程序解决纠纷的问题。②