金 荣

摘要本文从我国目前公民的受教育权的法律救济现状入手,结合我国目前行政诉讼受案范围的立法现状,分析在实然中受案范围所存在的缺陷,进而分析产生这种现象的原因,并在此基础上提出了完善我国行政诉讼受案范围的几点思考。

关键词受教育权法律救济行政诉讼法受案范围

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-153-02

一、公民的受教育权及法律救济

近几年来,在我国走向法治的过程中,教育行政案件在全国呈上升趋势,而各地法院对是否受理此类案件一直持

不同的态度,发生截然相反裁判的情况已不是个别现象,出现了在一国司法空间内对受教育权的保护极不平衡的局面。究其原因,主要是由于行政诉讼法对该类案件是否属于行政诉讼受案范围规定模糊,理论界、实务界分歧较大。

受教育权指的是为确保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊严的生活,而由学习协助者协助学习的一种权利。①受教育权在现代社会已成为一项普遍的法定权利,是当代人权的一项重要内容。正因为受教育权在现实社会中的极其重要性,世界上大多数国家的宪法都已将受教育权作为公民的一项宪法权利固定下来,我国《宪法》第46条、《教育法》第9条也明确规定了公民的受教育权,把受教育权确定为公民的一项基本权利。可见,受教育权首先是一种独立的不可替代的宪法基本权利,不是人身权,也不是财产权,具有客观价值秩序功能和独立的价值。

“有权利就必须有救济”,“没有救济的权利不是真正的权利”。②法律救济对于受教育权的保障有着重要的现实意义。法律救济是当公民的权利受到侵害时,可以从法律上获得自行解决,或请求司法机关及其他机关给予解决,使其受损害的权益得到补救。法律救济的途径和形式是多种多样的,我国宪法和法律对受教育权救济途径做出了与世界各国相似的规定,包括立法机关的违宪审查、诉讼、申诉、行政复议、行政强制执行和处罚。宪法确立了违宪审查制度,教育法作为我国教育的基本法,确立了诉讼和申诉两种最基本的受教育权救济途径。而诉讼是最有效最常用的救济途径,是受教育权的救济保障研究的核心内容。诉讼救济途径即司法救济途径有三种:行政诉讼、民事诉讼、宪法诉讼,也就是说,受教育权司法救济实践中,不管将受教育权视为宪法权利、教育行政法权利还是民事权利,都有采取行政诉讼救济途径的案例。受教育权能否通过行政诉讼予以救济,根据我国的行政诉讼制度,主要取决于受教育权是否属于行政诉讼的受案范围。

二、我国行政诉讼关于受案范围的规定

行政诉讼受案范围,是行政诉讼中突出而重要的问题,它是指法院受理行政争议案件的界限,即可以受理什么样的案件,不能受理什么样的案件,哪些行政活动应当由法院审查,哪些不能被审查,或者说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼的界限。具体如下:

(一)行政诉讼受案范围的概括式规定

法律所规定的行政机关和行政机关工作人员的侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为——即《行政诉讼法》第2条的规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称解释)第1条规定的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”,即司法解释所确立的行政机关和行政机关工作人员的使行政相对人不服的行政行为。

(二)行政诉讼受案范围的列举式规定

《行政诉讼法》第11条所列举的受案范围为下列九项具体行政行为:(1)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(2)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(3)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(4)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(5)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(6)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(7)认为行政机关违法要求履行义务的;(8)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的;(9)除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

(三)行政诉讼受案范围的排除式规定

《行政诉讼法》第12条排除了下列行为的行政诉讼可诉性:(1)国防、外交等国家行为;(2)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(4)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。《解释》则除《行政诉讼法》第12条规定的行为外进一步明确下列行为行政诉讼不可诉:(1)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(2)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(3)不具有强制力的行政指导行为;(4)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(5)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

三、我国行政诉讼受案范围存在的主要问题及原因

(一)我国行政诉讼受案范围存在的主要问题——受案范围狭小

随着我国法治化水准的提高,人们的权利意识也逐步增强,伴随着行政活动日益深入人们的生活的各个方面,由此引来的各种纠纷,人们要求通过行政诉讼来保护自身的权益的范围也会扩大。我国行政诉讼法实施近20年来,尽管取得了重大的成绩,但其不足之处也日渐暴露出来,其中,受案范围日益不能满足人们保护自身权益的问题渐渐引起人们的重视。如何正确界定受案范围的大小,确立合理的受案范围,必须首先从现行的受案范围谈起。

(二)我国行政诉讼受案范围产生问题的主要原因

首先,根源上——是计划经济的产物。行政诉讼法出台前后正是我国经济体制改革的时候,此前党的十二大提出计划经济为主,市场经济为辅的经济体制;十二届三中全会指出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段,我国的经济是公有制基础上的有计划的商品经济;十三届四中全会后,提出了建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。但是总的说来,仍然是以计划经济为主,因此,这时出台的《行政诉讼法》不可避免地把一些行政行为排除在行政诉讼的受案范围外。其次,内容上——六种行为被排除在外,不能得到最终的司法救济。目前我国行政诉讼受案范围主要是由《行政诉讼法》规定的,该法是1989年制定通过的,而当时确定行政诉讼受案范围的一个重要指导思想是受案范围“不宜规定太宽,而应当逐步扩大,以利于行政诉讼制度的推行。”③在这种指导思想下,许多行政行为被排除在行政诉讼的范围之外,对于这些行政行为,如果不能纳入行政诉讼的受案范围,将使得行政相对人的权益不能得到充分的救济。具体而言,这六种行政行为是:(1)抽象行政行为;(2)内部行政行为;(3)行政终局裁决行为;(4)外部奖励行为;(5)教育行政案件;(6)行政指导行为。再次,规定方式上——相互交错,标准不一。我国行政诉讼法关于法院受案范围的规定采用了概括和列举的相结合的方式。我国采取这种方式,存在下面几个问题:第一,对于法院应当受理的案件,不应当采取列举的方法来规定。因为无论法律列举出多少种可以受理的案件也总会有遗漏。第二,用人身权和财产权作为受案范围的确定标准也会限制行政诉讼的范围。行政诉讼法是保护公民、法人和其他组织的权益的法律,不仅仅包含人身权和财产权,还有其他的宪法性权利,比如受教育权等等。如果只规定人身权和财产权,以此作为标准界定行政诉讼的受案范围,就有暗示其他权利不受行政诉讼法保障的意思,这对相对人的保障和救济不利。最后,行政诉讼法中对行政行为的划分标准不一致,例如,根据行政行为的性质划分了行政处罚和行政强制措施;根据行政行为的内容、行政行为的作为、不作为的方式、具体行政行为和抽象行政行为等,标准混乱,相互之间出现了交叉或遗漏的现象。这些规定方式的不足之处,为行政相对人提起行政诉讼设置了混乱的障碍。

四、完善我国行政诉讼受案范围的思考

从以上的分析可以看出,我国现行行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权与财产权的、单方性的行政行为。随着我国市场经济体制的建立和民主法治的进步,现行行政诉讼受案范围明显滞后,已不适应社会发展的需要,其局限性大大制约了行政审判的发展。正确界定行政诉讼的范围,应当从行政诉讼目的出发,总结出行政诉讼范围的应然状态,并由此解决我国诉讼范围界定不清,立法意图难以揣摩的问题。以期在今后完善我国行政诉讼立法时,更加合理科学地界定行政诉讼的范围。

首先,为了实现行政诉讼的目的,合理科学地界定行政诉讼的范围,应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件,即凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权履行行政职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响形成公法上争议的,受到侵犯的公民、法人或者其他组织均有权提起行政诉讼,法院应当受理。列举规定的方法是不科学的,也容易导致司法标准混乱和模糊,给公民、法人或者其他组织提起诉讼、法院受理案件带来不必要的麻烦。所以,即使采用列举的方式,也应当以概括性条款作为兜底条款,使得没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼范围。其次,对于特殊行政行为法院不宜受理的,应当采用列举排除的方式加以规定。也就是说,凡是法律明确排除的行为,法院均不得受理,除此之外,都属于行政诉讼的范围。

其次,取消关于人身权和财产权的规定,扩大相对人受保护权利的范围,使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围,从而保障相对人的各种合法权益。我国公民享有广泛的合法权利,除人身权、财产权外,按照宪法规定,还享有政治权利和其他权利。保护相对人的诸如受教育权是我国民主与法治建设的基本要求。人权和其它权益的保障除了需要有完善的民主机制保证外,另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制,保证相对人的人权和其它合法权益在受到行政主体侵犯后,能获得及时、有效的救济。

再次,某些内部行为应当受到审查。法院对传统上所谓“内部行政行为”的审查具有重要的意义,学校与学生、学校与教师之间的纠纷逐年增多,如何迅速有效地解决此类争议,保护公民的受教育权已成为摆在我们面前的重要任务。学校对学生的处分、颁发毕业证、学业证书等行为,是事业单位代表行政机关行使的内部管理行为,但他们的关系是公法上的行政合同关系,双方权利义务的改变,必然涉及到法律问题,就应当受到法院的司法审查救济。正如行政法学者马怀德指出的“学校与学生这类关系不同于普通民事主体之间平等的法律关系,而是具有管理与被管理、命令与服从性质的行政关系,在很多国家这类关系引发的争议均纳入行政诉讼的范围,所以用行政诉讼解决此类争议不仅是必要的而且是可能的。”④如果允许学生等相对人对传统上所谓的内部行为提起诉讼,开启司法救济的大门,必将填补这一领域权利救济的真空,完善我国的行政救济制度。⑤

最后,将行政抽象行为纳入行政诉讼受案范围。行政抽象行为不仅适用范围广,而且还具有反复适用性。所以,一些违法的行政抽象行为侵害相对人权益的机会也越多范围也越广,《行政诉讼法》将行政抽象行为排除于受案范围之外,实际上致使大量的、主要的行政侵权行为处于司法审查的真空地带。其结果导致做出违法决定的机关无需承担任何义务,而执行此决定的机关承担败诉责任的不公平,对于相对人来说,除提起诉讼的相对人外,其它受同一行政抽象行为侵害的权益人则因未行使诉权而得不到保护。另外,将行政抽象行为排除于司法审查之外的另一个不良后果是:某一具体行政行为被判决撤销或变更后,而作为该行为依据的行政抽象行为依然合法存在,并可能被反复适用,其结果必然导致相同的违法行政行为的再现,从而达不到行政诉讼的效果,产生不必要的重复诉讼。

总之,重新确立行政诉讼的受案范围,在当前是切实兑现宪法所允诺的公民有关权利保障的关键。因为将行政诉讼落实到实处,使得行政机关和其他组织的行政行为置于司法审查之下,在一定程度上可以弥补我国宪法诉讼的空白。再者民事诉讼与行政诉讼对公民教育权的救济相比较而言,二者不能收到“异曲同工”之效,因为民事诉讼不能审查学校的决定,受教育权不能得到充分的保护,而行政诉讼对此有着民事诉讼无可替代的优势,即可以直接审查学校的处理行为。因此,在宪法监督无力的状态下,加强公民受教育权的行政诉讼救济,对教育权的保障具有重要的意义。公民受教育权“为民主国家之急务,”“民主政治运行的前提”。⑥如果得不到有效的保障,“科教”难当“兴国”之重任。