王伟娜

摘要公民通过诉讼直接对侵害国家利益和社会利益的行为向法院起诉由法院直接追究其法律责任的,在我国法律界和司法界是一个崭新的话题。目前我国的经济法得到了很大的发展,形成了一个庞大的法律法规体系,逐渐成为一个重要的、独立的部门法。但与经济立法快速发展形成极大反差的是,经济法作为实体法,至今仍没有自己特殊的诉讼制度。本文指出没有相应的程序法去充分的体现实体法的精神,那么这一实体法律法规就很难得到充分的实施,不利于我国法制的健全。

关键词公益诉讼经济公益诉讼社会公共利益

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-131-02

一、经济公益诉讼概述

经济公益诉讼是指由于行政机关和其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为,使社会经济公共利益遭受侵害或者有被侵害的可能时,法律允许公民或团体为维护社会经济公共利益而向人民法院提起诉讼的制度。经济公益诉讼与传统的私益诉讼相比具有以下特征:

(一)经济公益诉讼的诉讼目的是维护国家和社会整体利益

经济公益诉讼的任务就是要保护那些涉及公共利益的经济关系。为此,应授权一切组织和公民可依法行使诉讼权利,由法院审理经济违法案件、制裁经济违法行为,以保护国家经济利益,维护社会经济秩序。

(二)无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为经济公益诉讼案件的原告,代表国家起诉经济违法行为人,是经济公益诉讼的重要特点

因为公益诉讼是国家机关及其他组织和个人对危害国家利益、社会公共利益的违法行为,向法院提起诉讼,要求追究责任人的民事责任、经济责任、刑事责任的一种诉讼活动,经济公益诉讼中进行私人追诉的原告既可以是直接受到经济违法行为侵害的社会组织和个人,也可以是没有直接受到经济违法行为侵害的任何无直接利害关系的组织和个人。

(三)经济公益诉讼的受案范围与经济法有密切关系

经济公益诉讼所解决的经济违法案件,笔者认为主要应有六大类:第一,国有资产流失的案件;第二,扰乱社会主义市场经济秩序和妨害国家宏观经济管理秩序的案件;第三,环境公害案件;第四,垄断案件及不正当竞争案件;第五,消费侵权案件和产品质量案件;第六,其他侵害社会整体利益的案件。

二、我国经济公益诉讼制度的现状及构建的障碍

(一)我国经济公益诉讼制度的现状

在我国目前并没有一项独立的经济公益诉讼程序与经济法的独立地位相匹配,而仅仅是依靠民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼来得以适应。由于经济关系的日益复杂化,经济冲突越来越趋向于综合性,对同一经济案件的诉讼往往会共同涉及民事、行政、刑事三方面,例如,某案件侵犯的客体同时包括了个人的、集体的、甚至国家的合法利益,其所承担的责任自然也包括了民事、行政、刑事责任。如果按照现行的做法采取分别起诉,不但对问题的解决没有帮助,也可能造成诉累。因此,笔者认为,经济公益诉讼的产生,不但是因为与社会公共利益密切相关的经济法纠纷大量存在,还因为我国现行的诉讼调整机制对解决此类纠纷已经无能为力了。因此,建立经济公益诉讼制度对现实生活有着极为重要的意义。

(二)我国经济公益诉讼制度构建的障碍

1.正当当事人理论的限制

我国所说的正当当事人,是指当事人就特定的诉讼,有资格以自己的名义成为原告或被告,即受本案判决约束的当事人。足够的诉讼当事人资格,历来是获得司法救济的重要条件。我国公益诉讼遇到的最大的障碍就是传统当事人适格原则要求原告必须与本案具有直接利害关系。传统的当事人适格理论显然使经济法所调整和保护的社会整体利益能享受到司法保护的机会十分渺茫,公益诉讼制度亦难以建立。作为公益诉讼“被告”的行为是损害了公共利益或社会整体利益,但可能未直接侵害到“原告”个体的合法权益,“原告”的实体权利义务也未受到直接影响,根据现行法律,普通公民和组织对此无起诉权。

2.行政机关与法院权力配置失当

对经济纠纷的判断权力倾向于行政机关,导致权力配置失当,法院维护公共利益的能力有限是建立我国经济公益诉讼机制的主要障碍。我国的行政机关在法律实施过程中处于很重要的地位,拥有对社会经济的调控管理权,而且还具有对经济违法行为的调查处罚权。目前我国对经济违法行为的监督、处罚,主要是各级政府的经济监督检查机构。行政机关有权对经济违法行为进行罚款、吊销营业执照、责令停产停业等处罚,而法院多依据民事审判只能做出赔偿损失、恢复原状等裁决。在处理经济公益诉讼案件时,法院在其职权范围内做出审判后必须将案件移送行政机关,或者案件先由行政机关处理后再由法院进行司法审判。由于经济关系日益复杂化,同一经济纠纷特别是涉及公益的纠纷往往同时兼有民事、经济、行政及刑事诸方面的性质,如果依照现行法律规定将案件分别依不同程序逐一予以解决,不仅容易导致各个机关之间在处理案件的结论上发生冲突,而且也会造成诉累。

3.经济法法律责任制度的缺失

对经济法违法行为所应承担的责任的相关规定不明确,特别是缺乏对经济调节主体(主要指政府)相关责任的规定。经济法贯彻着经济民主的理念,不能只将经营者规定为义务主体,也应将政府和其他经济调节管理主体的社会责任法定化,同时强制性地要求履行这些社会责任。法律责任制度的不完善使公益诉讼失去了对社会公共利益的有力保护手段,也妨碍了经济法可诉性的实现。

三、我国经济公益诉讼体系构建的思路

(一)公益诉讼原告资格的放宽

在公益诉讼制度已经非常成熟的国家如美国、英国、德国等,早已放弃了传统原告主体资格适格理论,对“利害关系人”做出了宽泛的理解,允许无直接利害关系的有关组织和个人就公共利益的重大问题向法院起诉。我国应当借鉴国外的成功经验,放宽原告资格,允许与社会公共利益无直接利害关系的个体(包括公民、私法人和非法人组织)、社会团体和国家特设机关为维护公益提起诉讼,但是这里的放宽原告资格并不是指所有的人都能起诉,起诉人应具有最基本的诉讼权利能力。

(二)经济公益诉讼受案范围的界定

“当无利害关系的当事人或者国家授权的机构或组织为保障社会公共经济利益而起诉时,或者虽然是有利害关系的当事人但是不完全只是为了本人的权益而是为了社会公共经济权益起诉的,这种案件才可以界定为经济诉讼的受案范围。”豍据此,笔者认为经济公益诉讼的适用范围主要应在法律所规范的范围内,应包括以下几类:

1.国有资产流失案件

国有资产流失是指国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者,出于主观故意或者由于过失,违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监督、经营的规定,造成国有资产损失,或者使国有资产处于流失危险的行为。此类违法行为,国有资产的真正主人——全国人民应有权向法院直接起诉。

2.扰乱社会主义市场经济秩序和妨害国家宏观经济管理秩序的案件

那些具有宏观调控职能和市场规制职能的行政机关成为经济法最主要的执法主体,因而经济领域的许多纠纷并不是在司法机关解决的。建立经济公益诉讼机制,就要把这类纠纷纳入其中,行政机关可以向法院提起诉讼对违法主体追究法律责任。

3.环境公害案件

环境公害案件是指直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染案件。环境资源是全体公民的共享资源和公共财产。为了维护公民的环境权益,应当借鉴国外的成功经验,不仅仅依赖国家各级环境行政主管机关的行政治理,更重要的是发挥市民社会的力量,积极参与环境公害的共同治理。

4.垄断案件及不正当竞争案件

作为经济法核心内容的《反不正当竞争法》规定:“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督。”但是却没有赋予任何组织和个人对不正当竞争行为向法院起诉的权利。《反不正当竞争法》第7条规定的行政垄断行为,由实施该行为的政府及其所属部门的上级机关责令改正。可见我国目前对反垄断法的实施保障只局限于行政手段的保障。以上规定都忽视了包括社会团体、公益组织、非政府机构和公民个人的作用,排斥其他社会力量的积极参与。因此,将此类案件纳入公益诉讼范畴,对遏制愈演愈烈的垄断问题和破环市场经济竞争秩序的行为,有积极作用。

5.消费侵权案件和产品质量案件

《消费者权益保护法》虽然规定了国家鼓励、支持一切组织和个人对凡是损害权益的行为进行社会监督,但由于没有相关程序性的规定,所以任何组织和个人都不能采取司法救济手段,只能向消协投诉或有关职能部门检举、控告。因此赋予组织和个人对消费侵权纠纷提起公益诉讼很有必要。当然,对于消费者权益保护案件我认为应区别对待。能够以特定当事人之间的合同争议来处理的,则应属于民事诉讼;涉及潜在的消费者群体,超出一般合同争议范畴的,应依社会经济诉讼来处理。

6.其他侵害社会整体利益的案件

(三)经济公益诉讼的相应保障措施

1.应由判例上升到立法的路径

美国在大量的司法判例积累之基础上,以立法方式确定了私人力量为维护社会经济公益而向法院起诉的程序性权利,发展出“私方司法长官”理论,进而在若干经济法律、法规中确立了公益诉讼制度。这种由判例上升为立法的路径应为我国所借鉴。尽管我国不承认判例法,但最高人民法院的司法解释在法院审判时仍可作为法律依据适用,其公布的典型案例对各级法院也有很强的示范效力。因此,我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例极为相似,我国可通过最高人民法院在典型案例中确立这一规则,在积累相当经验的基础上,在通过司法解释逐步扩大原告资格,待时机成熟后,将我国的经济公益诉讼制度通过立法的方式确定下来。

2.应建立符合经济公益诉讼要求的公益法庭

经济公益诉讼的实施是离不开对案件进行审理的审判组织,但是我过传统的“大民事审判”格局下的审判诉讼制度无法彻底解决现代新型经济纠纷,鉴于这类纠纷的特殊性和经济诉讼目的的公益性,我国应建立起适应经济公益诉讼要求的经济公益法庭,专门审理这类经济公益案件,通过对传统诉讼受案范围制度取其精华去其糟粕,并结合经济公益冲突的共性规律,笔者以为,属于经济公益诉讼受案范围的案件一定是违法经济法的案件,它们至少有一个共性:事关国家和社会公共经济权益,受害人是不特定的社会民众。

3.加强经济责任制度的建设

在实践中,经济法领域中已出现了传统民事责任、行政责任和刑事责任所不能包容的法律责任形式。鉴此,已有学者指出,经济法责任是一类独立的部门法责任,它主要包括经济责任或财产责任、经济行为责任、经济信誉责任和经济管理责任。从性质上讲,它既包括违法人向对方承担的民事性质的责任,也包括向国家和社会承担的行政性质的法律责任。当然,经济法责任在许多方面和许多时候与传统法律责任是并用的,而且很多责任方式是相同的,这一点不容否认。在经济法的公益诉讼案件中,需要救济的损害以及需要制裁的违法行为,都与一般的民事案件有很大不同,因而在法律责任制度上也必须要有新的突破。

4.应建立对原告有利的诉讼费用承担及其奖励机制

在新型公益侵权案件中,因为其牵涉面较大且涉及众多复杂专业知识与技能,原告即便履行其较轻的举证责任也需花费极为昂贵的诸如高科技术鉴定使用费用,往往是一般组织与个人所难以承受的。如果仅因为原告交不起诉讼费用而将其拒于法院大门之外,这将使民众放弃对社会经济公益的保护请求。所以,我国应吸纳其他国家的做法,适当减轻民众提起公益诉讼所需费用,在立法上,对诉讼费用的负担作出有利于原告的规定。如在法国,当事人提起越权之诉时,事先不缴纳诉讼费用,败诉时再按规定标准收费,数额极为低廉。这种诉讼费用分担方式有利于保护公众提起经济公益诉讼的积极性,可供我国借鉴。

每个都要维护自身利益,公共利益与自身私人利益相比较,较少为公民、法人或其它组织所重视,而且,提起公益诉讼可能要花费大量时间、金钱与精力,是大多数民众所不愿的。提起公益诉讼的原告主要是出于对社会整体经济秩序的维护,为了鼓励与保护他们的这种“热心”,原告在胜诉后应得到国家奖励。如美国反垄断法《克莱顿法》第15条第3款之规定,依据本条提出的任何诉讼中,若原告实质上占有优势,法院将奖励原告诉讼费用,包括合理的律师费,这一规定也值得我国借鉴。