朱 姝 蔡晓纯

摘要我国已正式参与中亚区域经济合作,与我国比邻的中亚地区资源丰富,该区域的合作对我国经济的持续发展有着重要的战略意义。目前,区域经济合作的相关制度尚未健全,其中更缺乏争端解决机制,而争议的解决,直接关系到区域合作各方的切身利益及区域安全。本文从分析建立该区域争端解决机制的必要性入手,探讨了当前国际上存在的几种解决争端的方式,最后提出CAREC争端解决机制之建议。

关键词中亚区域经济合作争端解决机制

中图分类号:F127.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-126-03

中亚,通常是指哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦五国。中亚区域经济合作(以下简称CAREC),是由亚洲开发银行倡导并建立的区域经济合作机制,正式参与国除中亚五国外,还包括中国、阿塞拜疆、阿富汗和蒙古,共8个国家,俄罗斯以观察员身份参与相关合作。CAREC合作正式启动以来,在交通、能源、贸易便利化和贸易政策四大重要合作领域,取得了长足进展。中国与中亚国家广泛开展了有关边界、安全、高层互访等条约的协商与签订,贸易活动更是日趋紧密活跃。

然而存在贸易,就存在摩擦,区域经济合作安排中解决贸易争议的方式与机制十分关键。实践证明,一个良好的争端解决机制,可以增强贸易安全,提高区域经济协议的法律效力和社会影响力,推动区域国家间经济一体化的进程。对中国而言,在CAREC框架下,建立一个行之有效的争端解决机制,是中国与中亚地区各国保持经济发展与战略合作的重要保证机制。

一、建立中国与中亚区域经济合作争端解决机制的必要性

早在19世纪,英国著名地缘政治学家麦金德曾经预言:“谁统治东欧及中亚,谁就控制大陆心脏;谁统治大陆心脏,谁就能控制世界岛;谁控制世界岛,谁就能控制全世界。”所谓“世界岛”就是指欧、亚、非大陆,其核心部位是东欧及中亚,只要控制了这个核心,就能够控制全世界。豍近百年来,尤其是二战之后的几十年,俄罗斯、美国、伊斯兰世界、中国、西欧与日本无论是政治上、经济上还是军事上都无不论证这句话。

(一)中国与中亚区域经济合作的重要性

虽然中国并没有控制世界的企图,然而作为一个发展中国家,中国目前最大的目标应是实现中化民族的伟大复兴,为实现这一目标最需要的就是和平发展,因此,无论是从安全上还是从经济上的角度来看,中亚都对中国具有重大的意义。

1.中亚之于中国的战略意义

中国与中亚各国互为近邻, 中国的西部与中亚各国在地缘文化上有着悠久的联系,许多民族跨界而居,使用着共语言,信奉着共同的宗教,豎成为中国区域经济合作的对象不足为奇。而中亚能源资源丰富,正好迎合中国经济持续高速发展需要的庞大的能源供给。

中国自1993年以来已成为石油的净进口国,随着中国经济的发展,能源的缺口也在迅速增大。2003年的石油进口量已达8000万吨,约占石油总需要量的30%;2004年进口原油增加到 1.227亿吨,对外依存度达34.8%;据俄罗斯学者估计,到2010年进口原油占石油需要总量的61%,到2020年时将达到77%。目前,中国进口的石油主要来自中东地区,从中东地区进口的石油占一半以上,其次是北非;中国的石油运输绝大部分靠海上运输,而且运输线路也非常单一,85%以上要经过印度洋—马六甲海峡—南中国海一线,石油来源地的单一和运输路线及运输方式的单一使得中国石油进口的脆弱性比较明显。正如原中石油总经理彭树智所说,“中亚是中国通向海湾地区的门户,一旦洞开,中国的能源战略就能有一个实质的改观”,“谁能掌握中亚的能源出口,谁就能把握世界未来能源的方向和分配”豏。因此,与中亚的合作可以促成中国能源进口多元化和运输渠道的多元化,增加抵御国际石油市场风险的能力。

2.中国与中亚的经济合作已初具规模

1991年12月27日,中国宣布承认中亚五国独立,此后双边关系开始稳步、续向前发展,已打下相当坚实的基础。据统计,中国与中亚国家的贸易额逐年大幅度增长:1992年,中国与中亚五国的进出口额为4.59亿美元;1997年达到8.72亿美元;2000年,中国与中亚五国的贸易额全面增长,进出口总额达到18.198亿美元;2003年,中国和中亚五国的贸易额大幅攀升,达到40.6亿美元,其中中国和哈萨克斯坦的进出口额高达32.9亿美元。豐

CAREC合作正式启动六年来,在各领域均取得了长足进展。目前各国正在建设包括中国——吉尔吉斯——乌兹别克斯坦公路在内的数条区域交通走廊,中吉乌铁路、中蒙俄公路等更多的线路也在拟议之中。豑区域内能源合作也取得一定成果,部分中亚国家的输电项目或输气项目已经进入实施阶段。合作还新建立了中亚工商圆桌会议以及中亚电力监管论坛,进一步完善了工作机制。此外,各方合作还扩大至传染病监测、禽流感防控以及环境保护等方面。

(二)现存的国内或国际争端解决机制无法直接适用

中国与中亚经济交往中产生的争端应该是多种情形,可能包括私人之间,私人同中国政府之间,中国人与中亚各国政府之间,中国政府同中亚各国政府之间,甚至可能包括区域外的人员或国家或地区政府同中国或中亚各国产生的多种形式的争端。对于这些各种不同类型的争端目前现存的国内法和国际争端均无法直接适用。

首先,不能通过国内司法手段解决争端。CAREC各国间产生的争端应该是指成员方之间的争端,因为整个经济合作框架应该是以国家为主体,规定的应是成员国之间的权利义务,因此争端解决机制的主体应该是成员国家。从现行的法律来看,私人之间产生了纠纷,可依当地国法律解决,但私人与国家之间的争议难以简单地适用国内法,而国家与国家之间的争议则不能适用国内法。

其次,WTO争端解决机制也无法直接适用。作为一个世界性的贸易组织,WTO在整个国际经济交往中得到普遍适用,其争端解决机制被誉为世贸组织这个王冠上的明珠。豒WTO的《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第一条有这样的规定“本谅解的规则和程序……适用于成员国之间关于他们的权利与义务的协商与解决,依照此,实践中WTO成员之间签订的区域贸易协议(Regional TradingArrangemens,以下简称RTAs)通常都规定可用WTO的争端解决机制来处理区域内部的纠纷。如中国和东盟签订了《中国与东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》,其中就规定如果中国与东盟间发生经贸争端,可以依照其解决。

但是, CAREC国家大多不是WTO的成员国,虽然如果中方在合作协议中约定适用DSU,则WTO的争端解决机制可以发挥效用,但从目前实际来看,可能性并不大。此外,中国与中亚的区域经济合作内容,必定有自己的特殊性,必定不会与WTO完全重合,特殊部分的协议也不能用WTO的争端解决机制来处理。这种情况在某些RTAs中就有体现。比如,NAFTA对关税减让、原产地规则特殊的海关措施、大多数投资措施、竞争规则以及商务旅游等均有其独特的规定,WTO争端解决机制难以适用。豓因此,WTO的争端解决机制也难能为CAREC所用。

二、实践中几种主要的国际经济争端解决方式

综观目前国际社会解决争端的方法,多为非强制性的方法,又可分为政治解决方法和法律解决方法。政治方法包括谈判、协商、斡旋、调停、调查、和解等。它是以权力为导向的解决方式,能保障争端各国自主权力,并且程序灵活、适用的范围广,但其产生的结果可能是建立在争端各国实力强弱的基础上而非争端问题本身的是非曲直,缺乏稳定性和规则性,不具有法律约束力。解决争端的法律方法是以规则为导向,豔可以细分为仲裁和司法解决两种。与政治方法相比,法律方法是由临时成立的机构或常设机构运用已经形成的一套程序和规则处理争端。因此,仲裁机构和法院机构作出的裁决或判决对争端各国具有法律约束力,各国负有遵守的法律义务。法律解决方法是最终的解决争端方法,这样产生的结果具有稳定性和终极性。以下对几种主要解决方式作简要介绍:

(一)协商解决

该解决方式的特点是当事方在自愿与协商一致的基础上,采用对话、谈判等方式进行磋商,力求对争议达成共识,解决问题。虽然协商作为一种平和的手段,能较好地解决某些问题,但是一方面协商并不是通常都能达成一致,另一方面,由于国家之间存在实力强弱的差异,强势一方为实现自己的目的,往往可能会通过其他一些政治经济上的手段向对方施压,造成对弱国利益的损害。目前,曼谷协定、南亚优惠贸易安排(SAPTA)、南太平洋区域贸易和经济协定(SPARTECA)、中欧自由贸易协定(CEFTA)、拉美一体化协定(ALADI)等采用这种争议解决方式。

(二)仲裁解决

仲裁相较协商等解决争端的非司法方式,最大的优势就是一 裁决具有法律效力,可以得到执行。与司法解决方式相比,仲裁最大特点则是它的灵活性,当事方不但可以选择程序规则,还可选择适用什么国际条约,以及挑选仲裁员,这些制度有利于争端的当事人保障自己的权益,也有利于在公平的基础上解决争端。

目前采用这种方式的主要有:东盟自由贸易区(AFTA)、中美洲共同市场(CACM)、南部共同市场(MERCOSUR)、北美自由贸易区(NAFTA),加拿大分别与以色列、智利签订的自由贸易协定等。

(三)利用 WTO争端解决机制

WTO的争端解决机制可为成员国间的区域争端解决利用,其采用的专家组断案模式对区域争端解决机制有指导和借鉴作用。

WTO争端解决的基本程序为协商、斡旋、调解和调停、专家小组、上诉复议。其具体过程是,首先争端各方必须进行协商,如一方不愿协商或协商未果,在60日内可自愿提出进行斡旋或调解和调停,如果还是不能达成协议,则任一方都可向WTO争端解决机构(DSB)申请设立专家小组解决问题,专家小组进行调查等项工作,最后向DSB及有关各方提交调查结果报告以及对有关争议的解决建议,如果争端一方对专家小组的报告持有异议并上诉,或者DSB一致反对采用专家小组的报告时,则由上诉机关进行复审,最后,各方在自愿的基础上,就补偿办法达成一致,如果在合理期限后的20日内不能达成令人满意的一致则胜诉方可根据DSU进行交叉报复。

(四)NAFTA争端解决机制

NAFTA即北美自由贸易区,其成员国包括美国、加拿大和墨西哥。北美自由贸易区是世界上第一个出现的由发达国家和发展中国家组成的经济一体化组织。NAFTA争端解决机制并非一个统一适用于协定下各种类型争端的争端解决机制,而是由6套分别独立适用的争端解决机制组合构成,而且每套解决机制的程序都各有不同,这是NAFTA争端解决机制的一大特点。

总的说来,北美自由贸易区的争端解决机制程序完整,具有套数多、规则细密、机构较为完善、程序与实体结合、强调专家断案、灵活使用的外交和法律方法并用等特点,构成了独特的北美自由贸易区的争端解决机制的模式,为北美自由贸易区的顺利发展提供了有效的法制和机构保障。

三、构建中国与中亚区域经济合作争端解决机制

参与中亚区域经济合作的中国与中亚各国应当在一定的法律原则和价值观的指导之下,设计出适合CAREC特点的争端解决机制,其中应包括争端解决模式、机构设置、争端受理范围、参与争端解决主体的资格确定以及决策机制等基本架构。

(一)确立区域经济合作争端解决机制的价值取向

法的价值对于人类关于法的行为和思想具有根本的指导意义,法的价值追求的目标是公正、效率、秩序和自由等。自由是法的最高价值,但它应以秩序为前提。豖CAREC与其说是促进贸易自由化,还不如说是形成一种有管理的、使竞争不受扭曲的秩序化。

CAREC争端解决机制应当确立公正、有效的价值目标,维持区内贸易秩序,进而促进贸易、投资自由化。该机制的设计应该采用公正的程序,在争端解决中协调和平衡各方利益,平衡争端当事国的利益以实现相互间的正义,为各方遵守区域贸易安排的法律制度提供保障。

在争端解决机制具体制度设计时,主要当遵循的原则应包括以下三点:

1.争端解决者中立原则

争端解决者的中立性原则是现代争端解决程序的基本原则。争端解决者的中立是相对于当事方和案件而言的,要求其对当事双方保持同等的法律距离,对案件保持超然和客观的态度。

2.争端当事方平等原则

首先,当事方在争端解决程序中的权利和义务在立法上的分配应平等,其次在程序进行过程中,各当事方均有平等参与的机会。这一原则是主权平等原则在贸易领域的必然体现。

3.利益平衡原则

争端的解决实际上是在当事人之间合理地分配程序性和实体性权利的过程。豗争端的出现意味着权利义务关系的破坏与违背,争端解决机制的一个重要功能就是协调、平衡和界定各成员的利益。

(二)选择CAREC合适的争端解决方法

从上述四种争端解决方式的介绍,不难看出四种方法各有利弊,而每一种都是在选择时对多种因素做出了综合考虑的结果。

对于CAREC争端解决机制,设计时需要综合考虑以下几个方面的因素:

1.从争端解决机制的价值取向转变来看

当前争端解决机制运作的趋势由原来的“权力外交性”向“规则性法律”轨道转变,避免了成员方政治、经济实力对争端解决的影响。豘运用法律方式来解决争端,相较于政治、外交的争端解决方式,更具有可预见性、稳定性,能有效地为RTAs成员在条约中规定的权利和义务提供保障,使RTAs协定得以顺利实施。

2.对于法律方法中的司法方法

由于国际法约束的是主权国家,按照传统国际法,不能强迫主权国家参与诉讼,只有在双方自愿的基础上才能提起诉讼,而且没有一个超越国家之上的司法机构强制执行裁决。因此,司法解决方法通常在涉及到大国政策方面的政治性争端和与国家利益攸关的案件中,往往无所作为。从实践来看,只有一体化程度相当高的欧盟,才采用司法模式作为争端解决机制。

3.从RTAs未来的发展方向来看

如果该区域的区域合作想要得到广泛的认可就必须拥有一套与国际接轨的体系。与中亚的经济合作是我国应对国际竞争压力和国际经济合作挑战的重要举措,建立中国与中亚地区的RTA应该是未来的发展方向。

4.从国际贸易的特点来看

国际贸易的目的是为了互通有无,促进经济的全球发展,所以在贸易争端解决方面,各国都不愿采用破坏与别国的关系的手段,都希望争端友好解决,以达到双赢的局面,所以仲裁这种灵活的准司法模式必将成为当前区域贸易争端的主流。

综上所述,采用仲裁模式对中国与中亚的经济争端解决是最为合适的。

(三)CAREC争端解决机制的设计

1.CAREC争端解决机制的机构设置

CAREC的争端解决机制必须设立自己的争端解决机构。前车之鉴,GATT的实践就已证明,一个争端解决机制缺乏争端解决机构是一个致命的缺陷,它使争端解决处于混乱状态。CAREC的机构设立,可仿照现有的一些体制设立,如WTO。WTO争端解决机制的结构,是设有一个常设性的管理机构,然后在其下面设立专家组、上诉机构等司法性机构,这样,既可保证司法机构的独立性,又有一个上位机构对其监督和提供技术支持,从而确保争端解决的公正。CAREC如果采用仲裁模式,可考虑参照WTO的设置,先设一个常设性的管理机构,然后在其下面设立专家组、仲裁机构。

2.CAREC争端解决机制参与主体的确定

无论是国内法还是国际法,争端解决的主体资格都是采取法定主义。WTO是约束政府行为的,所以,只有成员的政府才能参与争端解决。NAFTA则针对不同的机制规定不同的主体资格。第20章是一般争端解决机制,也只允许政府参与;第11章是投资协定,它规定,当投资者与东道国政府发生争端时,投资者可以在该协定的争端解决机制下与东道国政府解决争端,即投资者可以成为投资争端解决的主体。NAFTA允许个人、非政府组织参与争端解决,这是与传统国际法相悖的,也可以说是对国际法的发展。

在CAREC争端解决体制内,各国政府作为主体理所当然。但是否能像NAFTA将个人和非政府组织作为争端解决主体呢?对我国而言,由于我国现在对外国投资者是采取较严格的卡尔沃主义,依照对等原则,外国政府对我国投资者也会采取这一原则,这样,在CAREC争端解决机制中,投资者就不可能成为争端解决主体。但随着交往的加深,中国在中亚地区的投资会迅速增加,而从现实中已存在的中国在该地区的投资来看,中国投资者遭到歧视和排斥,因此,是否要调整我国现有的外资制度,以如何保护我国在中亚的海外投资者,以及是否让个人和非政府组织参与到争端解决中来,将是争端解决机制考虑的一个重要问题。

3.CAREC争端解决机制的决策机制

决策机制反映的是各成员国对组织内权力的分配。目前国际组织的决策方式有多种,其中包括一致通过原则、多数通过原则、加权表决原则、协商一致原则及反向协商一致原则等。各组织都是根据自己的特点选择一种或几种方式。但由于各国在国际组织中要求的利益不一致,都想在决策中占主导地位,因此,一个国际组织想建立各方都满意的决策机制是很难的。事实上,《欧盟宪章》没有通过的最核心问题是决策机制问题。豙

就争端解决机制而言,各组织也采取了不同的决策方式。WTO的争端解决机制采取的是反向协商一致原则,并允许争端方参与表决。这种决策方式被认为是对GATT争端解决活动中的协商一致原则的改进,因为协商一致原则使GATT的争端解决常因败诉方的一票否决而久拖不决。反向协商一致原则具有自动性,可以克服这一弱点,但它也面临一个致命的问题,即执行难。事实上,协商一致也有其合理性,这种建立在信任基础上的决策方式作出的决策更容易得到所有成员的接受,只是WTO成员太多,协商一致很困难而已,正因为如此,NAFTA的争端解决机制还是采取协商一致原则。而东盟的争端解决机制是采取多数通过原则,争端方不能参与表决。从这些决策方式看,东盟的决策方式倒更显得司法化。

无论如何,成员国间主权平等与国际组织有效运转之间的合理平衡,应当是国际组织决策方式的基本原则。CAREC争端解决机制的决策方式应根据自身的特点,以及权衡各决策方式的利弊来选择,要兼顾公平和效率,寻求成员国主权平等和国际组织有效运转的合理平衡。此外,争端解决机制的各个因素是相互联系和相互制约的,一个决策机制还要与相应的程序设计有机结合起来。CAREC如果能对争端机制的各个因素进行全面考虑,优化组合,避免不足,就一定能建立一个平衡、高效的争端解决机制。