翁君丹

摘要环境行政公益诉讼是为保护环境公益而产生的一种特殊的行政诉讼。我国行政诉讼原告资格认定标准是存在 “法律上的利害关系”,但这一标准在客观上阻碍了公众环境监督权、控告权的实现,本文认为应基于保护环境公益的需求,放宽环境行政诉讼原告资格,确定公民、环保民间团体、检察机关等为环境公益诉讼的适格原告。

关键词环境公益环境行政公益诉讼原告

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-090-02

我国环境保护事业的发展要求建立我国的环境行政公益诉讼制度。建立环境行政公益诉讼制度,有助于遏制地方政府等片面追求GDP干预环境保护的行为,实现公众环境权的必然要求,也是完善诉讼制度的迫切需要。合理界定环境行政公益诉讼原告资格是一个重大的理论和实践问题,笔者将就我国环境行政公益诉讼制度中的原告资格的确定做初步探讨。

一、环境行政公益诉讼和原告资格的确定

所谓环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公益,依法向人民法院提起行政诉讼,要求行政机关履行法定职责或纠正、制止损害环境公益的行政活动的制度豍。环境行政公益诉讼的的目的是维护环境公共利益。环境在人类生存和发展中是处于基础性的地位,环境公共利益(环境公益是指社会和国家从社会生活的角度出发,为维护社会秩序、社会正常活动而对环境提出的主张、要求和愿望)是整个社会公共利益的一个重要组成部分。环境行政公益诉讼是基于行政主体的违法侵害环境公益提起的,其诉讼指向的是环境公共利益而非某个人或某些人的环境利益。

环境行政公益诉讼的预防性特点突出。其成立的前提既可以是违法行政行为已经造成了现实的损害,也可以是尚未造成损害。只要有危及环境公共利益的可能,不论是现实的还是将来的都可以提起诉讼,由违法主体承担相应的法律责任,有效保护环境公共利益不受违法行政行为的侵害,把违法行为扼杀在萌芽状态。这主要是因为环境与自然资源本身的特性,一旦遭到破坏,很难甚至不能恢复原状,留给社会的不仅是遗憾,更是对生存的毁灭豎。

环境行政公益诉讼的原告资格问题,关系到什么样的人能够提起诉讼并启动对行政行为的司法审查程序,其实质是如何正确处理行政权和公民权、行政权与审判权的关系。在环境行政公益诉讼中,受损害的是环境公共利益,其作为一种公共物品与每一个人的利益都息息相关,对环境的关爱是每个社会主体的职责,因此在环境行政公益诉讼中,环境行政公益诉讼的原告具有不特定性和广泛性。原告可以与本案无直接利害关系。这同传统的“利害关系”标准来比放宽了原告的起诉资格,从而使更多的公民和社会团体能通过司法力量维护环境公共利益。豏

二、国外环境公益行政诉讼原告资格确定制度借鉴

环境行政公益诉讼制度在国外已比较成熟,下面简要介绍原告资格确定的相关制度,以资借鉴。

(一)美国

美国《国家环境政策法》要求,所有的联邦机关在“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查对象的范围,若它们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序,公民或社团就可以此为由请求司法审查。这就使原告资格得以大大放宽。《清洁空气发法》还首创了著名的“公民诉讼条款”,规定任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。

(二)英国

在公益的司法救济方面却显得保守。但总体上,英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中,不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够的利益。它不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段,是对以往起诉资格的重大改进。

在大陆法系国家,如法国有规定越权之诉。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害时,请求法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法行政决定的救济手段。其具有独特之处。首先,只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以提起越权之诉,并不要求是申诉人的个人利益。其次,申诉人的利益不仅包括物质利益,也包括精神利益(当然审美与环境利益自不例外)。最后,请求保护的利益不限于现实利益,将来的利益如确实存在,也可提起越权之诉。此点正契合了环境公益诉讼预防性的特点。豐通观两大法系之中几个国家颇具典型的做法,我们不难洞见,环境公益行政诉讼的真正确立并非一朝一夕的易事,而是有一个逐步发展不断接近正义的漫长过程。该项制度的核心就坐落于原告诉讼资格的界定。原告资格问题是建立环境行政公益诉讼制度要解决的首要问题。

总的来看,各国的原告诉讼资格普遍呈逐渐放宽的趋势。只不过是有的国家放宽得多,有的国家放宽得少。对于我国而言,就需要在借鉴外国环境行政公益诉讼原告资格理论与司法实践的基础上对我国《行政诉讼法》等法律中的相关法律规定与司法解释进行改进,以改变我国现行行政诉讼法对环境公益不能有效保护从而不能满足社会发展需要的现状。

三、我国环境行政诉讼中原告的资格

在借鉴国外成功经验的基础上,结合我国现阶段环境保护的具体情况,笔者认为,环境行政公益诉讼的原告资格应包括:任何公民、环保团体、检察机关。

(一)公民的原告资格

1.公民提起环境行政公益诉讼的必要性

公民生活在环境中,环境质量的好坏及环境资源的合理利用与否直接或间接的关系到公民的切身利益。赋予公民提起环境行政公益诉讼的权利是弥补我国行政机关自身监督及检察机关对行政机关进行监督中存在不足之处的需要。对于公民提起环境行政公益诉讼,国外也是有先例的。美国的“公民诉讼”是很好的例子。而且赋予公民提起环境行政公益诉讼的权利同时也是符合我国的宪法规定的。我国的一切权力属于人民,人民可以对行政机关的活动进行监督。

2.公民提起环境行政公益诉讼制度的构想

首先,公民提起环境行政公益诉讼的范围问题。公民不是对任何损害环境公益的行政行为都可以提起行政诉讼,这一点与检察机关不同。这样是防止将环境行政公益诉讼变成没有任何标准的“全民诉讼”,从而浪费司法资源、影响行政机关的独立性的需要。公民仅能就对其“利益”造成损害的行政行为提起境行政公益诉讼。

其次,公民提起环境行政公益诉讼的程序保障问题。(1)建立预先告知程序。这一保障程序借鉴于美国的“公民诉讼”条款。这一规定可以使行政机关对其违法行为有加以改正的机会。对于这一规定我国不妨加以借鉴,具体告知时间可以考察各种情况来予以具体确定豑。(2)举证责任问题。在行政机关以作为的方式侵害环境公益的案件中,被告则要承担积极的举证责任豒。(3)诉讼费用的分担问题。公民提起环境公益行政诉讼本来就是为了维护环境公益,与自己的利益没有密切的联系,公民提起诉讼的积极性与主动性本来就不会很强,如果让没有足够利害关系的公民原告预先支付诉讼费用,可能会更加挫伤他们进行诉讼的积极性。因此,合理的诉讼费用分担是必要的,这一点可以借鉴法国的经验。

(二)社会团体的原告资格

1.社会团体提起环境行政公益诉讼的必要性

社会团体提起环境行政公益诉讼是由社会团体的性质及单个公民提起环境行政公益诉讼的弱势地位所决定的。社会团体,特别是环保团体是为了保护公共利益而成立的。环保团体作为社会组织,有较强的人力、物力、财力及专业技术知识,可以克服公民个人提起环境行政公益诉讼的不足之处。当然这一优势检察机关也是具有的,但检察机关提起的环境行政公益诉讼与公民或社会团体提起的环境行政公益诉讼是有所不同的,因为检察机关也是国家机关,它提起诉讼是一种权力对另一种权力的监督与制约;而社会团体提起的行政诉讼与公民提起的行政诉讼在性质上是相同的,都是私权对公权力的制约。

2.社会团体提起环境行政公益诉讼的构想

我国环保团体很不发达,要使环保团体在环境行政公益诉讼中发挥其独特的作用,其自身的培育和建设是必不可少的,当然国家也不能对其进行过多的干预。社会团体提起环境行政公益诉讼的程序保障问题。社会团体提起的环境行政公益诉讼与公民个人提起的环境行政公益诉讼在性质上是相同的,都是私权对公权的限制;同时在环境行政公益诉讼中较行政机关处于相对劣势的地位,因此,在前面讲过的公民提起环境行政公益诉讼的程序保障,即建立起预先告知程序、诉讼费用的分担问题、举证责任问题、提供法律援助等制度在社会团体提起的环境行政公益诉讼中也是适用的。

(三)检察机关的原告资格

1.检察机关提起环境行政公益诉讼的必要性

检察机关提起环境行政公益诉讼是有法律依据和其自身的优势的。首先,检察机关是公共利益的维护者。这一点是毋庸置疑的,它的产生就是以维护国家利益和社会公共利益为目的的。作为公共利益的维护者,当然对损害环境公益的行为有权提起行政诉讼。对于检察机关可提起环境行政公益诉讼国外是有先例的。在美国,检察总长可以依据国会的授权豔或者法律的规定对行政机关侵害公共利益的行政行为提起诉讼。在法国、日本,检察机关都是可以为维护公益提起行政诉讼的。其次,检察机关也是国家机关,其行使的是司法权,由检察机关对行政机关的违法行为提起行政诉讼有权力制衡的意味。这也是符合权力分立与权力制衡的宪法原则的。

2.检察机关提起环境行政公益诉讼的构想

首先,检察机关提起环境行政公益诉讼的形式。考察西方国家检察机关提起环境行政公益诉讼的形式,大致可以分为两种:一种是由检察机关主动提起,这是检察机关不经当事人申请而以自身的职权提起的诉讼,在建立环境行政公益诉讼的西方国家中都有这种形式:另一种是由检察机关依中请提起,这种情况下的案件一般是由于专业性强等原因个人提起不具优势的案件。我国检察机关提起的环境行政公益诉讼也可以借鉴这两种形式。这样可以发挥公民个人、社会团体、检察机关在环境行政公益诉讼中各自的优势,从而更好的保护环境公益。

其次,检察机关提起环境行政公益诉讼的范围问题。检察机关提起环境行政诉讼的范围方面有几点问题需要注意:其一,检察机关对公民或社会团体申请提起的环境行政公益诉讼案件要进行审查,不能盲目的提起,以防止乱诉、滥诉的发生;其二,对公民、法人或其他组织有益,而对国家利益或公共利益会造成损害的行政行为,检察机关要主动提起,以维护国家利益或公共利益,防止环境公益保护中存在空缺之处豖。

应该说检察机关在环境行政公益诉讼的提起中应扮演全面的角色,这是因为公民或社会团体提起环境行政公益诉讼具有自主性,可以提起也可以不提起,但是检察机关则不同,因为它是国家利益和公共利益的维护者,这是由它的性质和职权所决定的。