中国人民银行呼和浩特中心支行金融研究处

小额贷款公司与村镇银行、资金互助社和贷款公司是当前我国农村金融体制改革的新生事物，是新型金，融组织的代表。从我区第一家小额贷款公司——内蒙古融丰小额贷款公司于2006年10月成立以来，小额贷款公司成为新型农村金融组织中发展最快的一种形式。

一、试点工作进展顺利，经济社会效益比较明显

自从2006年启动小额贷款公司的试点以来，内蒙古金融办为在全区推进此项改革做了大量的组织工作，各盟市金融办作为具体的推荐人承担着大量的前期基础工作，为试点的全面铺开提供了保障。具体来说，从短短2年的发展过程来看，我区小额贷款试点工作可以分为三个阶段。

第一个阶段是初创和摸索阶段，从2006年10月到2007年2月，这一阶段的重要成果有两个：一个是明确了小额贷款公司试点的承担主题。也就是把这项重要的改革交由各地的金融办来实施，使得内蒙古金融办成为推进内蒙古小额贷款公司试点工作的主体。另一个成果是作为人民银行总行试点的鄂尔多斯市融丰小额贷款公司的成立，标志着我区小额贷款公司试点工作迈出了第一步。内蒙古第一家小额贷款公司采取的是面向区内外招标的形式进行的，当时参加竟标的区外投资者占了绝大多数，最后由鄂尔多斯市当地的民营企业胜出。由于当时小额贷款公司是一个全新的金融组织，本地的投资者需要一个逐渐了解的过程。融丰小额贷款公司的成立为开启本地投资者的金融意识起到了启蒙作用。

第二个阶段是试点的逐渐推开阶段。随着通辽市内蒙古融通小额贷款公司的成立，我区小额贷款公司试点进入向全区推开的阶段，从2007年2月到2008年6月，先后有8个盟市的13家小额贷款公司通过内蒙古金融办的审批，而阿拉善盟、乌兰察布市还没有加入试点行列。从这一阶段的试点工作看，我区的投资者意识开始上升，各地的小额贷款公司试点申请人基本以区内的投资者为主，特别是集中在呼和浩特市、包头市和鄂尔多斯市。这也是近年来我区经济快速发展的一个客观反映。

第三个阶段是试点工作在全区的全面展开和快速发展阶段。截至2009年一季度末，我区共批准设立158家小额贷款公司，注册资本金为125亿元，覆盖全区60％旗县区，其中58家已批准开业，累计发放贷款26亿元。这一阶段试点工作加快，审批密度加大的主要原因一是投资人的金融意识不断提高，特别是在我区第一家小额贷款公司——融丰小额贷款公司的示范作用下，民营资本对于参股金融的意识不断增强。对于产业资本来讲，参与金融是一次发展模式上的转型与跨越，对企业来说有着重大的战略意义。另一个原因就是资金供需矛盾突出。我区近年来经济发展速度较快，民间融资需求旺盛。特别是我区发展最快的鄂尔多斯市，2002年2007年累计实现地区生产总值3474亿元，年均增长38.3％，累计实现财政收入532亿元，年均增长49.4％。累计完成全社会固定资产投资2337.2亿元，年均增长56.1％。2007年经济总量实现了历史性突破，全市地区生产总值突破千亿元大关，达1150亿元，同比增长24.3％，人均GDP超1万美元，财政收入达到200.8亿元，同比增长38％，全市固定资产投资完成813.32亿元，同比增长42.8％，地区综合经济实力跃居全国百强城市第28位，经济的快速增长提供了大量投资机会，企业和个人投资意愿不断增强，信贷需求十分旺盛。截至2007年末，全市金融机构人民币各项存款余额为482.2亿元，各项贷款余额为503.6亿元，存贷比例高达104.44％，是自治区少数几个借差地区之一，充分说明鄂尔多斯市地区资金供需矛盾突出。据人民银行的典型调查，在鄂尔多斯市，融资机构融入资金的利率为月息18‰，最高可达25‰，发放贷款的利率视不同期限、不同额度而变化，一般为月息30‰-35‰。在资金需求旺季，利率高达35‰-45‰，个别达到50‰。因此从事民间借贷的回报率很高。正是在这样的背景之下，我区特别是发达地区的民营资本对于申请小额贷款公司非常踊跃。而作为小额贷款公司试点的主管部门，地方金融办在规范发展的前提下，加大了试点工作的进度。到目前为止，小额贷款公司的试点已在全区12个盟市全面展开。

二、小额贷款公司运行良好，为支持“三农”、缓解中小企业融资困难起到了一定作用

(一)小额贷款公司运营情况

截至2008年9月末，全区9家正式开业的小额贷款公司资本金3.3亿元，累计放款2.72亿元，贷款余额2.07亿元。主要向农牧民、个体工商户和微小企业发放信用或担保贷款。从贷款质量看，呼伦贝尔市和巴彦淖尔市的小额贷款公司分别出现9.5万元、173.5万元不良贷款，其余均为正常类贷款，总体质量较好。

内蒙古融丰小额贷款公司成立于2006年10月，位于鄂尔多斯市东胜区。到2008年5月末，发放贷款余额11207.47万元，同比增长229.51％。从贷款对象看，农户贷款余额3481.78万元，占贷款余额的31％；个体工商户贷款余额7725.7万元，占69％。从贷款方式看，信用贷款余额3620万元，占32.3％，保证贷款余额6455.86万元，占57.6％：抵押贷款余额1131.62万元。占10.1％。从利率水平看，主要实行自主定价机制，已发放贷款利率最低14.4％，最高为29.88％，贷款加权平均利率为26.67％。利率主要根据贷款户性质及贷款期限决定，一般农户贷款在同档期最高利率的基础上下浮25％。从经营效果看，到2008年5月末，累计实现营业收入1131.37万元。

新型金融组织机构成立以来，遵循服务“三农”、“三牧”和支持县域经济发展的尊旨，支持当地农牧民、个体工商户和中小企业。如诚信资金互助社、融达资金互助社成立以来，分别将贷款的70％和80％以上贷给了农牧民，有效地缓解了当地农户的资金需求，产生了良好的社会效应。融丰小额贷款公司所在地鄂尔多斯市东胜区农牧民较少，该公司在解决当地中小企业和个体工商户资金需求的同时，对周边的农牧民发放农户贷款，占贷款余额的31％，同比增长达3.18倍之多。兴安盟中信小额贷款公司发放农牧业贷款占贷款总额的57.1％：呼伦贝尔市融新小额贷款公司农牧业贷款户数占到了全部贷款户数的47.15％。

(二)对民间融资有一定引导作用

由于正规渠道支农资金不足且门槛高、手续多，民间借贷长期存在并呈逐年扩大态势。小额贷款公司虽利率相对较高，但因贷款人在急用钱时，首先考虑资金的可获得性，特别是个体工商户和中小企业，其发展初

期或是出现暂时资金短缺时，高利率相对时间成本而言，其更注重后者，小额贷款公司成为其融资首选。随着正规融资渠道的开通，相对混乱的民间融资会逐步趋于规范。

三、存在的问题

(一)资本金来源的可持续性

目前的政策规定，小额贷款公司资金来源为“股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，且从银行业金融机构获得融入资金的余额不得超过资本净额的50％”。从目前全区唯——家经营超过1年的融丰小额贷款公司来看，其10月末的贷款余额已经达到1.28亿元，这其中有2800万元留存的利润，资本金已经用足。目前内蒙古金融办要求新成立的小额贷款公司开户在中国建设银行，根据金融办与建设银行之间的协议，建设银行一方面负责监督小额贷款公司的资金使用情况，另一方面也担负着对小额贷款公司的融资支持职能。但是到目前为止，我区的小额贷款公司尚未通过银行进行融资。同时，随着年底货币政策适度放松，即使小额贷款公司有融资需求，商业银行也无暇顾及。随着贷款规模的扩大，加上农业类的小额贷款流转周期长，如果没有大量的后续资金注入，这种只贷不存的模式就难以成为真正可持续赢利的商业模式。

(二)缺乏有效的风险控制机制

作为只贷不存的小额贷款公司，由于无法吸收公众存款而将其风险内部化，这是改革设计者有意的制度安排。但是在实际运行中，小额贷款公司也和其他形式的金融机构一样，面临着很大的风险，同时也存在着风险外部化的可能性。

一是系统性风险，像今年金融危机这样的风险是任何一家信贷机构都难以避免的。特别是今年以来我国中小企业大批倒闭，对于中小金融机构的影响是很大的。二是经营风险，经营风险可以分为两种情况，一是小额贷款公司本身经营不善造成的风险，这里面需要特别提到的一点是，小额贷款公司的实际贷款利率超过20％，那么，贷款者需要超过20％甚至更高的收益率才能承受如此之高的贷款利率。高回报的行业也一定蕴藏着高风险，一旦经济景气持续走低，当这些行业难以保证高回报率的时候，小额贷款公司的风险就难以避免。另一种是小额贷款公司的股东在其经营其他企业过程中出现风险，可能会波及小额贷款公司。三是非法集资的风险。尽管政策规定小额贷款公司不能吸收公众存款。但是历次非法集资案件的事实表明，对于小额贷款公司的集资冲动是不能不有所顾虑的。

(三)小额贷款公司支农力度有待进一步加大

按照规定，小额贷款公司在坚持为三农服务的原则下自主选择贷款对象，坚持“小额、分散”的原则。但目前小额贷款公司一般都建立在县级市镇(或更大城市)，部分贷款公司客户多为市区内的市民、私营企业主及中小企业等，对周边农户涉及较少，尤其新成立的小额贷款公司多数面向中小企业和个体工商户。像融丰小额贷款公司10月末贷款余额中商贸流通行业占95％以上，从贷款对象上看，农户贷款占比31.72％，个体户贷款占比68.28％，内蒙古德鑫融小额贷款有限责任公司累计发放各项贷款中，个体经营户贷款占到了84.7％，目前小额贷款公司支农贷款比重偏低。客观原因在于，小额贷款公司试点较早的都集中在城镇这些比较发达的地区，这些地区农业的比重已经比较低，所以占小额贷款公司贷款的比重相应较低。相信随着试点工作向旗县的逐步推开，这一局面会有所改变。

(四)小额贷款公司监管问题尚待解决

一是制度设计上的问题。作为小额贷款公司的监管部门，地方金融办同时是一个政府部门，要受地方政府的领导。所以，有政府部门来监管小额贷款公司，这种设计本身就存在内在的利益冲突。二是监管的专业性问题。目前，银监会和政府部门的指导意见中规定“小额贷款公司是企业法人，同时应执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护”。由此可见，小额贷款公司被作为一般企业法人对待，但是其所经营的业务又属于金融业务，除发放信用或担保贷款外可经营中间业务、资产租赁、信用担保等业务，开展业务专业性较强。金融办作为地方政府协调金融部门的专事机构，从专业性上难以胜任监管任务。三是监管力量不足。内蒙古金融办和各盟市金融办都属于新设机构，最大的问题是人员不足，比如负责审批和监管全区小额贷款公司的内蒙古金融办地方金融处只有2人，审批工作尚应接不暇，监管就更难以顾及。各盟市金融办人手少的情况更加突出，有些盟市金融办的一把手都是其它部门的官员兼任，不仅在时间上难以兼顾，而且也存在部门利益冲突的问题。

四、几点建议

(一)保持小额贷款公司试点工作的有序稳步推进

截至2008年年底，我区将有近100家小额贷款公司开业，这将是我区构建新型金融体系的一个重要力量，这与地方金融办大量的基础工作是分不开的。但是各地金融办在抓审批的过程中，要掌握好审批的节奏，避免一哄而上的问题出现。最新一批得到批准的小额贷款公司中，鄂尔多斯市获得了超过30个名额。而地方政府提出要超过100家，其他盟市政府的态度也很积极。所以金融办在小额贷款公司试点的审批过程中，能否坚持独立、审慎的原则就很重要。如果单方面考虑地方政府的利益，导致数量过多而给小额贷款公司的经营造成困难，那么对于此项改革的顺利发展是极为不利的。

(二)探索合理有效的监管模式

当前体制下，小额贷款公司的监管权归属地方金融办。但这种“谁审批，谁负责”的原则是改革中的权宜之计。目前金融办在风险防范方面更多的是对于小额贷款公司进行风险警示，缺乏约束力。对于贷款业务，银监局有成熟的监管手段和经验，而金融办基本是空白。在现有体制下，提高监管效率需要金融办与银监局和人民银行等各家监管部门的密切合作，在现有的金融监管框架内，寻找地方政府、金融办与各家金融监管部门利益的结合点。

(三)提高小额贷款公司的素质

小额贷款公司要走向规范，迫切需要解决的一个问题是管理和员工素质。相比商业银行，小额贷款公司的起点较低，员工素质不高。但是小额贷款公司的信贷人员面临的经营环境与商业银行相比更加复杂，风险更大。因此，对于小额贷款公司信贷人员的培训是十分重要的。据我们了解，融丰小额贷款公司的员工培训周期大约是半年，培训内容比较规范。在这方面，各地金融办应当在小额贷款公司的人员培训方面承担起一定的责任，定期邀请一些专家进行讲授与交流，同时开展小额贷款公司之间的业务交流。提高小额贷款公司的经营管理水平。

(执笔：王鹏)