刘金亮

[摘 要]政府预算改革一直是财政改革的一个重要部分。而中国预算改革的过程中逐渐发现了各种各样的问题。本文旨在借助分析新绩效预算来给中国预算改革提供一些启示。

[关键词]新绩效预算 预算改革

一、概况

现代公共预算体制形成于18世纪末和19世纪初。不过，现在一般将这种预算体制称为传统预算体制。在过去的70多年中，西方国家一直在对19世纪建立起来的传统预算模式进行改革。从20世纪30年代开始，先后涌现出了绩效预算（3050年代）、计划项目预算（60年代）、零基预算（70年代）和新绩效预算（80年代至今）。新绩效预算继承了以前预算改革的一些有价值的成分，同时进行了新的探索。与以前的预算改革相比，新绩效预算是一次更为全面和彻底的改革。它不仅像80年代以前的预算改革那样继续努力改进资源配置的效率，并就这个问题提出了迄今为止可能是最合理的结局模式，而且也在总额控制和运行效率方面进行了改革。另外，80年代以前的预算改革都是纯粹的预算改革，并没有配套的改革公共部门其他部分，而新绩效预算则是整个公共部门重新构造的一个部分，这样就可能解决一些以前改革所不能解决的问题。但是，国内对于新绩效预算的理解存在一些不准确的地方，比如，将50年代的绩效预算与新绩效预算视为等同。

二、新绩效预算的优点

（一）算管理的“目的”而不是“手段”

传统预算模式也有绩效追求，但是，它往往强调的是预算投入的使用是否严格遵守财政纪律，例如是否严格遵守预算上限、事前分配的额度、特定的采购程序和支付程序等。但是这种绩效模式最终导致预算管理者将控制的重点集中到对于资金使用规则的遵守，久而久之，就会忽略其真正目的，形成一种只重视控制投入而忽略了支出的最终目的的官僚思维。

绩效预算将预算决策的重点从花多少钱转向生产了多少公共服务，从而强调了生产公共服务的效率。但政府花费一定数量的公共资金最终目的并不仅仅是为了获得某种产出，而是为了解决某种社会问题。

新绩效预算强调的是一定数量的公共资金支出后必须实现某种社会期望的结果。在新绩效预算中，预算机构放弃了对预算拨款的使用进行控制的传统模式。但是，这种分权是有条件的，它要求支出机构必须确保实现某种社会所希望的预算结果。如果资金支出后没有实现预期的结果，支出机构的负责人就要承担管理上的责任。所以，新绩效预算使得预算改革最终完成了从手段到目的的转移。

（二）改变支出结构的动机

预算实践表明，支出部门存在着一种支出冲动。因为，在传统预算模式下，只要支出机构遵守了相应的规则和程序，即使资金使用后没有产生出什么实质结果，支出机构也不会受到惩罚。于是，支出机构就会倾向于向预算机构要更多的资金。因为这种钱花起来实在很容易。

新绩效预算是一种旨在改变支出机构动机的预算模式。在新绩效预算的资源配置过程中，预算机构与支出机构签订绩效合同，支出机构的预算要求必须与某种和政府目标相关的结果相联系，而且，支出机构在使用了预算经费后必须实现该结果，否则就要承担管理责任。这种预算模式之所以能够改变支出机构的动机是因为，在这种预算模式下，预算经费支出后必须根据绩效合同向预算机构提供某种预算的结果，比如，警察局在支出了经费后必须将犯罪率下降到某个百分点。简单的说，在这种模式下，资金花费后的管理责任是非常明确的，钱花了后必须确保结果实现。因此，在这种模式下，由于钱不好花，支出机构就不敢再随意的乱要钱和乱花钱。

（三）鼓励创新与节约

在新绩效预算下，预算机构放弃了传统预算中实行的那种严格的“外部控制”，管理者可以根据环境的变化以及部门的特点来选择最佳的投入组合方式生产公共服务，可以将资金从一个科目转移到另一个科目，甚至从一个项目转移到另一个项目。因此，支出部门就有能力和有条件在管理上进行创新。同时，绩效合同中确定支出部门在结果上的责任也迫使管理者在管理上进行创新。所以，这种预算模式对管理者形成了一种创新的压力。

（四）相对简单

和以前的预算改革模式相比，例如与零基预算相比，新绩效预算比较简单。它不像零基预算那样要求对所有的支出项目进行全面的评估和审查，并进行排序。它也不像计划项目预算那样在预算编制过程中要仔细分析和建立项目，并要进行非常复杂的社会成本与收益分析。因此，新绩效预算所需要的预算信息的规模与数量比以前预算改革模式都要小。

三、新绩效预算对中国的启示

首先，新绩效预算对于绩效尤其是结果的强调对于中国预算改革来说是非常值得借鉴的。中国的部门预算改革已经实施了快10年，并已经取得了一些成绩，但是，各级政府在编制预算和分配资金时很少考虑绩效，而且，对于预算执行的审计也主要是一种常规审计，很少进行绩效审计。因此，目前的预算改革仍然不能真正解决资源配置低效率的现状。所以，应该在以后的改革中逐步引入结果导向的预算。

其次，新绩效预算通过签订绩效合同来改变支出机构的支出动机的做法也有助于解决中国预算过程中普遍存在的支出冲动。现有体制下，由于没有明确要求各部门承担相应的预算责任和管理责任，因此，各个部门都倾向于要更多的钱。目前，财政部门主要采用下达控制数的方法来抑制各个部门的支出冲动。但是，这并不能从根本上解决问题。因此，条件可能时，应该借鉴新绩效预算设计激励合同的做法，从根本上引导各个部门改变支出动机。

第三，新绩效预算在实行目标和总额集中控制的过程中采取的一些改革措施有助于解决目前中国公共预算中存在的一个非常重要的问题，即政策过程与预算过程的分离。政策过程与预算过程的分离是许多国家的公共预算都存在的一个问题，尤其以发展中国家最为严重。在中国，由于政策制定体制碎片化、预算体制碎片化的局面未从根本上得到改变、预算机构缺乏足够的权利与独立性、政策制定者的预算观念淡薄等原因，这一问题就更为严重。例如，虽然中国的部门预算改革正在将绝大部分财政资金的分配权逐渐集中到财政部门，但是，在目前的体制下，财政部门作为预算机构并不能控制政策，因此，政策制定实际上是在财政部门主导的预算编制过程之外的。发达国家的新绩效预算改革为了实现目标和总额控制而采取的一些做法，例如通过机构改革来整合政策与预算过程、发展和实施自动滚动的多年期支出框架等做法，都对解决中国预算中存在的这一问题有着非常重要的借鉴意义。

四、总结

然而，这并不等于说我国的预算改革现在就应该、就可以采取新绩效预算。一个国家在选择预算模式时必须考虑自己所处的预算发展阶段。处于不同预算发展阶段的国家，最迫切需要解决的预算问题是不一样的。同时，处于不同预算发展阶段的国家所具有的预算管理基础条件也是不同的。总体来看，中国目前仍处在预算发展的初级阶段。现阶段预算改革最迫切需要解决的问题是加强预算控制，而不应急于采用新绩效预算。同时，实行新绩效预算需要的一些必要条件我国现在还不具备，例如缺乏必需的预算信息和预算分析能力等。因此，目前新绩效预算只能是中国预算改革的一个远期目标。

参考文献

[1]马俊，中国公共预算改革。中央编译出版社[M] 2005

[2]张青，公共部门预算研究。中国财政经济出版社[M] 2007

[3]李燕，政府预算管理。北京大学出版社[M] 2008