富吉祥

摘要近年来,全国许多地方开展了扩权强县的改革试点工作,这是我国政府管理体制特别是行政层级管理体制创新的一项重要举措。本文从其背景、现实条件、存在的问题等方面进行了分析,并就如何进一步完善提出了相应的对策建议。

关键词行政体制改革扩权强县试点

中图分类号:C931文献标识码:A

“扩权强县”是指通过下放省市相关部门的权力,尤其是市一级的权力,扩大县一级政府的管理权限,使其更加具有自主性、灵活性和创造性,从而推动县域经济的发展。这一试点开始于1992年浙江省内经济发展较快的13个县(市),2002年浙江省又开始对全省另外17个经济发展较快的县(市)权力下放。之后,福建、江苏、广东、河南、河北、湖南、湖北、吉林、山东、辽宁、江西、安徽等十几个省都开始了试点工作。从各地试点的情况看,这项改革已取得了较好的效果,有力地推动了政府层级管理体制的改革。

1 “扩权强县”的理论背景

“扩权强县”是建立在政府行政分权、财政分权的理论背景之中,是基于分权的一种政府财政体制改革,但又不是简单的由上级政府向下级政府放权的过程,而是涉及到行政管理中的集权与分权的基本理论。任何一个国家,将所有权力都集中在中央政府的情况在理论上不可能,在现实中也不存在,必须处理好集权与分权的关系,处理好各级政府的权力配置问题。在不同时期,不同国家权力的分配有不同的形。我国的政府分权经历了“放”与“收”的多次反复,目前已从计划经济条件下的中央与地方的行政性分权逐步转向以资源有效配置为目的的经济性分权过渡,通过给予县级政府更多的自主权,来实现县域经济的快速发展,特别是实现经济较弱县(市)经济的发展。

“扩权强县”顺应了现代社会管理层级由金字塔式组织向扁平化式结构的变化趋势。扁平化组织结构是指打破现有的部门界限,绕过原来的中间管理层次,直接向服务对象和组织目标的组织。我国目前的改革趋向,是逐步弱化市一级的管理,强化县级政府的职能。这种组织管理重心下移,可以改善决策环境;加快信息流通,节省管理费用;精干组织结构,降低管理成本 ,提高工作效率等。

2 “扩权强县”的现实条件

市场经济体制的建设和完善,为“扩权强县”提供了基本前提。在市场经济的条件下,资源配置的优先权交给了市场,企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强,随之而来的是政府的大量行政权力被分解、被下放,这就为减少层级,扩大管理幅度,构建少层次、大幅度的扁平化组织结构,扩大县级的财政和行政规模,奠定了坚实的政治、经济和社会基础。

通讯技术与交通条件的改善,为“扩权强县”提供了技术保障。目前,我国东部沿海地区以及大部分中西部地区的各级政府基本构建起网络化办公,电子政务的发展增强了现代政府的行政管理能力,而且各省的交通发展迅速,交通技术和通讯技术高度现代化,为扩大组织的控制能力提供了充分的保障。

党政干部、社会舆论的支持,为“扩权强县”提供了直接动力。改革开放以来,公民的主体意识、竞争意识、开放意识、变革与创新意识有了显著的提升, 绝大多数人呼吁改革现有的行政区划,广大机关干部也表现出了极大的政治热情。部分省市的改革试点所取得的实际成效,也更加坚定了人们锐意改革的信心。

3 扩权强县试点中存在的问题

缺乏与“扩权强县”政策相关的实施细则,各省工作态势各异。浙江于1992年开始试点,1997年、2002年和2006年又进行了三次扩大试点;湖北有2次,吉林有3次,有的省仅停留在一般的工作部署上。因此,对工作的全面总结不够,相关实施细则也难以统一。

各地放权的力度差别很大,真正放到县级的权力有限。2002年8月,浙江省已赋予扩权县313项市级经济管理权力;2003年以来,湖北省下放了239项;吉林省下放了近900项,占省直部门权力总数的近60%。但有些权力尚没有真正下放到县一级政府,如中部某省2003年下放的行政管理和审批项目109项中,只有17项是直接下放到县级的。各省放权的覆盖面不同。有的是针对省内的全部县,有的是分类进行,依据一定的原则选择若干县作为试点。

“扩权强县”后,市、县管理脱钩,两者矛盾一时难以避免。扩权县在行政上仍隶属于市级管理,这就既需要维护与市里的关系,又要主动沟通省一级部门,一些应该下放到县级的管理审批权限没有下放到位,仍需到市里办理,容易产生矛盾;市对扩权县的支持力度减弱,对一些已审批的项目,省里资金批下来了,但市里往往不愿意拿出配套资金。这种“两个婆婆”的问题会造成县级行政成本增大。

省级管理部门管理难度加大。由省“直管县”试点后,在省级区划单位没有缩小,省份没有增多的情况下,省的管理幅度过大,造成工作人员的工作量明显加大,省直部门有时难免认识不到位,可能产生消极抵触情绪。

扩权县对转变政府职能的认识不到位,有单纯“争权”的倾向。“扩权强县”不仅是给予县级政府较多的行政权力,而重要的是要按照市场经济发展的要求,转变政府的职能,从“审批型政府”的传统模式走向“公共服务型政府”。

4 进一步完善“扩权强县”改革的对策

解放思想,坚定“扩权强县”的改革思路。扩权强县的改革是一项系统工程,涉及方方面面,中间层次减少,市级权力的重新分配,甚至面临机构和人员的精简,必然会遇到一些阻力。要通过广泛深入的舆论宣传和细致的思想政治工作,进一步统一思想,保证改革的顺利进行。

进一步加大对县级扩权的力度。各地扩权的方式,主要是由省级政府将原由省直部门或市直部门行使的经济社会管理权限下放给县级政府。最早开展这项工作的浙江省,已明确了“能放都放”这一总体原则,即除国家法律、法规有明文规定的外,需经市审批和管理的改为由扩权县审批和管理,需经市审核后报省审批的,由扩权县直接报省审批;省对扩权县实行项目直达、信息直达、资金直达;对金融、电力、土地、工商、税务等垂直部门在县级延伸机构领导干部的任免,也事先征求县级党委的意见进行充分的酝酿。

善于总结,使“扩权强县”工作进一步规范化。目前的“扩权强县”仅仅是解决行政体制改革和财政体制改革的一时权宜之计,应与总体的改革联系起来,注重基层政府的职能,规范纵向政府间的转移支付手段;构建具有自律机制,有效运行的基层财政体制;建立来自于上一级政府、同级人大和反映民间声音的监督机制;用相应的法律明确基层政府的事权,将权力与责任统一起来,将扩权与建设服务型政府结合起来,促使县级政府在行使职能过程中做到政企分开、政社分开、党政分开,资源配置市场化、社会组织自治化,防止政府的错位、越位和缺位,保证这项改革沿着正确的轨道发展。

加强领导,强化省级政府的统筹能力。省级政府要总揽全局,处理好局部利益与整体利益的关系,处理不同层级政府管理权力分配的关系。一方面,要根据工作需要,考虑适当调整省直职级部门“三定”(定职能、定机构、定编制)的内容,另一方面,省直部门改进管理的方式方法,提高依法行政能力,加强政风建设,努力建设服务型政府。

改革“市管县”体制,实行省直管县,市县分设分治。即市政府只管理城市自身,除了郊区县之外,其它县改由省

政府直接管理。其基本的思路就是建立地方自治型公共行政体制。废除“市管县”体制后,县在法律地位上将与市平行,县将掌握县域范围内的公共事务管理权力,把握着地方经济和社会发展自主权。