王明德

摘要：由贵族政治向官僚政治的转变是春秋战国时期一项重要的政治制度变革。建立在分封制和宗法血缘关系基础之上的贵族政治必然会随着分封制的衰落和血缘关系的淡化及王室式微而渐趋崩溃。日趋激烈的诸侯国之间的竞争要求集权体制代替分权体制，郡县制就是适应中央集权体制的需要而出现的新的政治制度，与此相联系的是任命制取代世袭制，集权制取代分权制，官僚政治取代贵族政治。

关键词：春秋战国时期；贵族政治；官僚政治；分封制；郡县制

中图分类号：D691文献标识码：A文章编号：1002-7408(2009)03-0104-03

先秦时期的贵族政治是建立在分封制和宗法制以及“世卿世禄”制基础之上的由贵族代表人物掌握政权的政治制度。官僚政治是建立在官吏的选拔和任命制基础之上，按照职能和职位分工、分层管理原则建立起来的中央或地方行政权力体系，包括有关官僚机构的组织运作与官僚的活动及一套完整的制度规定。两者既相互区别又相互联系，都是与特定社会形态和经济形态相适应、与特定社会发展阶段相联系的政治制度。由贵族政治转变为官僚政治无疑是中国古代政治制度的一个重大转变。关于这种转变，一般认为是由经济基础变革引起的上层建筑变革在政治制度方面的反映。一种有代表性的观点是：“新的封建生产关系开始冲击旧的奴隶社会的上层建筑，贵族世官制衰落了，一部分逐渐采用封建剥削方式的旧贵族、军功贵族和新官僚随着经济地位的变化，迫切要求取得政治上的权力，他们利用奴隶和平民的力量，向奴隶主贵族展开了激烈的夺权斗争，而上层衰落下层上进的士阶层则成了新兴阶层的政治支柱。地主阶层在夺权斗争中，需要改变旧的贵族世官制，一经夺得政权，更需要新的官僚制度巩固政权。”现有的政治制度史著作也多是从宗法政治秩序的崩溃、王室衰微、政权下移、士阶层的崛起、各诸侯国变法运动和中央集权的建立及官僚政治的确立等思路来阐述两种政治制度嬗递的过程及原因的。应当说以往的研究从多个方面加深了人们对这一问题的认识，但作为一项重大的制度变革，现有的讨论还远远不够，本文拟就两种政治制度嬗递的内在根据、变革路径等问题作一探讨。

一、分封制的衰落导致贵族政治的衰落

分封制与贵族政治相伴而生，分封制的推行必然是贵族统治，而分封制的衰落也必然导致贵族政治的衰落。分封制是适应父权家族制扩大化的需要，把宗法血缘关系与政治关系紧密结合起来的政治体制，是由血缘政治向地缘政治过渡的必然而又合理的制度安排。在由方国林立过渡到统一王朝的过程中及其以后的相当长时间里，分封制提供了一种有效的国家治理形式和政治架构。完全意义上的分封制创行于西周。“昔武王克商，成王定之。选建明德。以藩屏周”，“昔周公吊二叔之不成，故封建亲戚以蕃屏周”。周代的分封制是以宗法制度为核心，按照血缘关系的亲疏远近，通过“封诸侯，建藩卫”的方式，来实现国家治理的政治体制。宗法制度则是由原始的父系家长制的财产继承权演变而来的，是以嫡长子继承制为特点的权力分配制度。周天子为天下大宗，其嫡长子为宗子，是王位的继承者，世代保持大宗地位；庶子为小宗，周天子封之为诸侯，其对周天子是小宗，而在其封国内却是大宗，君位和封爵由嫡长子继承，也称宗子，世代保持在本族内大宗地位，他分给卿大夫以土地和居民。卿大夫又封士。每一个梯次对其下都是大宗，对其上都是“小宗”。这样自天子以下以至于士就在全国范围内形成了一个以血缘关系为纽带的宗法系统。

分封制实质上是父权家族制扩大化的结果。它是已取得统治权力的宗族在拥有一个共主的基础上，其他家族成员共同享有对整个国家的统治权力。周初的分封，周族同姓的姬氏占了分封总数70个中的53个，其余姜氏、赢氏、殷商之后、帝舜之后等，有些属于周族，有些属于同一文化系统，被周族所认可。这样，原来的家长成了天子，他的儿子们、亲属们、朋友们成了诸侯，然后这些诸侯的儿子、亲属、朋友们又成了卿大夫，卿大夫的儿子、亲属、朋友们又成了整个社会最基本的管理单位——父权家庭。这个家庭负责带领其他邻居从事生产。于是就形成了最基本的四个等级：天子、诸侯、卿大夫、父权家庭。分封制的实行，使周初的王权得到加强，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的原则得以确立，各地区的政治、经济、文化联系得以密切，边远地区得到开发。而且分封制作为一种传统农耕社会中的政治制度，具有较强的稳定性。嫡长子继承制至少在理论上排除了可能的继承纷争。宗法制度使所有人的身份、地位，在一出生的那一时刻就已经决定了，等级排列的标准非常单一，只有一个血缘标准，所以等级排列的清晰度非常高。如果配之以相应的礼乐制度，在一个生活相对固化的农业社会里，如果制度目标的选项第一位是稳定的话，那么分封不失为一种比较好的选择。

但是，在分封制条件下，虽然天子与诸侯之间的君臣名分一定，但诸侯对卿大夫所拥有的权力要大于天子之于诸侯。诸侯在自己的封地内有充分的主权。天子和各级诸侯、卿大夫在各自辖区内各自为政，即所谓“分土而治”。周天子是名义上的天下共主和最高统治者，但对诸侯没有实质性的约束。天子与诸侯之间是一种类似盟约的关系。费孝通认为，周初建立的分封制度实际上是把权力按地域分散到了分封贵族们的手中。“政权并不集中在最高的王的手上，这是个一层层重叠着的权力金字塔，每个贵族部分享着一部分权力，王奈何不得侯，侯也奈问不得公，一直到士都是如此。他们在一定的范围之内，各层有各层的政权，所以我们可以说大夫和士也是握有政权的统治者的一部分。”周王室与各诸侯国的关系，主要靠宗法血缘、姻亲纽带和周王室的威望与实力来维系。宗法制度把族权与政权紧密地结合在一起。随着时间的推移，分封之初的宗法血缘关系逐渐淡化。这样，维系周王室与各诸侯国的关系主要靠周王室的实力。当周王室强大时，各诸侯国尚能臣服。但当王室衰微之时，各诸侯国便成为一种离心力量，出现不服之势，甚至与王室分庭抗礼，整个社会会呈现出无序状态。更重要的是分封制的维持，全赖王室对于礼乐征伐的主持，同时需要不断地对外扩张，以满足不断分封的需求，可是王室的扩张能力往往要受到各种因素的制约，一旦扩张的步伐减慢乃至停滞，就不得不自削王室的领地以满足分封，这样就损害了王室的实力。久之，封建的秩序也就难以维持了。国都残破，平王东迁，势必“礼崩乐坏”，天下大乱，乱的结果最终是郡县制取代了封建制。

二、贵族政治的特性导致它自身的崩溃

以血缘关系在各方面起主要支配作用的贵族政治。当经济社会生活的发展消解了贵族对血缘和宗法纽带的神秘感时，政治的危机就会出现。而且贵族政治的结果必然造成贵者恒贵，世袭贵族养尊处优，易造成脱离社会的停滞腐化现象，以至最终失去对社会政治经济的驾驭能力。又因为贵族政治是以对全国土地、人民、权力层层分割分区统治为前提，其特点是经济分散，政治割据。必然会导致地方的分散性与全国各地政治经济发展的

不平衡性，这样就会打破贵族与贵族之间，王室与贵族之间的权力平衡，造成贵族政治统治秩序的混乱，而且贵族政治的基础与各要素的联结完全依靠血缘纽带的维系，而血缘纽带则必然要随时间的推移疏远松弛。因此，贵族政治必然要被历史的发展所毁坏，与此结合的王权也必定趋于衰微。

分封制的发展使地方日益成为强大的权力实体，王室的权力和威望受到了严重的挑战。基于战争的日益频繁，春秋战国时期各国普遍进行变法活动，以图加强国家力量，同时中央集权也发展起来。各国变法的主要措施包括：首先，建立官僚体系，世袭制被任命制取而代之，世家大族对官职的垄断受到制约，官僚阶层的流动性增强，树立了权力领域中的国君独尊形象。君王通过任命、罢免以及监督检查等手段来控制官僚，加强权力的统一和集中。其次，建立郡县制度，代替原有的分封制，限制贵族的权力，加强中央集权。再次，在军事方面建立征兵制与常备兵制。兵权和军权集中于国君，保障了国君的权力和地位。这说明春秋战国时期皇权已经处于酝酿之中，各国的政治变革为秦大一统后建立全国性的皇权制作了多方面的准备。建立国君任命的官僚体系是权力集中于国君的开始；郡县制度的建立是地域、制度和地方治理权力统一的开始；而建立征兵制和常备兵制则是维护国君权力和国家统一的保障。史实表明，那种宗法血缘与政治关系互补型的国家形态——分封制已失去了存在的根据，必须对此进行改革，使之向纯粹的以地缘关系为基础的政治社会过渡。而郡县制正是顺应这种大趋势创造并选择的一种新的国家治理方法。

三、郡县制的推行催生出官僚政治

郡县制追求权力集中和行政效率，其势在合，其结果是中央集权，官僚取代贵族，官僚政治取代贵族政治。郡县制萌芽于春秋，成熟于战国。完善于秦汉。春秋时期，在外部威胁加剧的情况下，一些诸侯国国君因为战事需要，遂加强中央集权，建立起对地方的直接管理制度。县的设置稍早于郡，它出现在春秋初期，其产生有以下几种情况：一是齐、晋、秦、楚等大国为加强中央集权，往往在新兼并的土地上置县。如秦武公“十年，伐邦、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。”“冬，楚子为陈夏氏乱故，伐陈……因县陈”。此后，这种县的出现就更加普遍了。“春秋之列侯，始而星罗棋布，继而强兼弱削。……封建之裂为郡县，盖不自秦始也。自庄公之世，而楚文王已县申、息，封畛于汝。逮后而晋有四十县。”二是诸侯国内，分割卿大夫的采邑为县。如晋“遂灭祁、羊舌氏。……分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”第三种情况是为方便管理，聚并一些乡、邑、聚为一县。这种县在商鞅变法时的秦国得到大量设置。秦孝公十二年。“并诸小乡聚，集为大县。”此外，还有一些大的都邑称县，如晋国都城绛称绛县。

郡的设置在春秋中后期，最早出现在晋、秦边地。秦晋与戎狄邻，双方经常发生战争，秦晋多次取胜，疆域大为拓展。据记载：晋“献公并国十七，服国三十八”，秦穆公“益国十一。开地千里”。两国在新占领的地区设郡进行管理。郡县初无统属关系，二者只是依地方远近富庶荒鄙来区别。郡初设于边地，面积较大，但因地广人稀，位置偏僻，地位反比县低。由于郡明显带有军事性质，国君一般赋予郡守处置突发事变的权力，郡守可以征发郡壮丁，征收一郡财赋。

战国时期，由于生产的发展，边地逐渐繁荣，就在郡下分设若干县。在内地，由于征战频繁，也需置郡专司军事，最终便形成以郡统县的行政格局。这一时期郡县制的特点是：一是各国普遍设置郡县。二是各国郡县的大小规模开始趋向一致。齐虽无郡制，但实行五都制，下面设县，与郡同。三是各国郡县的性质开始趋于一致，原来的分封制逐渐取消。四是各国郡县之间有了统属关系。因而郡统县的关系也逐渐确立。尽管如此，由于战国时期各诸侯国之间长期战争，因而制度无法统一，与采邑制并存。郡县制度尚未完备。

在秦国，商鞅变法“集小都乡邑聚为县，置令丞”，以什伍为制重编户籍，以军功定尊卑爵秩等等措施，就是要铲除旧的血缘关系。商鞅变法确定了秦国郡县制发展的方向，而郡县制的发展又是秦得以征服山东六国，发展为帝国的重要原因之一。

秦王朝统一全国后，秦始皇听从廷尉李斯的建议，废除“世卿世禄”和“分土封侯”制。中央设三公九卿，只对皇帝负责。过去由宗室姻亲组成的国家机构，现在为大批官僚和军功显贵所取代。郡县制取代分封制，官僚制取代贵族制，地缘政治组织取代了血缘政治组织，一种新型的国家形态和国家管理方式及政治体制由此建立起来。

秦郡大小不一，有的数郡相当今之一省，有的一郡即当今之一省，会稽郡就大体相当于今之浙江，九江郡大体相当于今之江西。秦的设郡情况：一是因袭原郡而设。如陇西郡、北地鄂、巴郡、蜀郡、汉中郡、上郡、云中郡、雁门郡等；二是在六国都邑旧地新设，如在魏国的旧都安邑设河东郡。在韩国的都城阳翟设颖川郡，在赵国的都城邯郸设邯郸郡等；三是在新辟疆土上或重要地区及交通要道设郡。如三川郡、东郡、薛郡、砀郡、会稽郡、南阳郡、琅琊郡等。县为二级政区，总数约在千个左右。县分大、小，万户以上者为大县，万户以下者为小县。其长官叫令或长。大县为令，小县为长，负责行政事务，另设县尉管理军事。又设县丞，助理县长(令)处理政务，兼管司法诉讼。县以下设乡、亭。“大率十里一事，亭有长，十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游缴。”三老掌教化，啬夫管听讼，游缴职治安。这是一种上下一体、纵向贯通的地方政体。每一位地方长官都是代行皇帝或中央政府所赋予的权力，代表中央对地方行使统治权，遵循国家的法令，秉承君主的意旨行事，他们没有自身的权力或利益分割，也不向皇帝以外的任何人负责。他们都由中央直接任免，职位不能世袭。

在政治体制上，建立起以皇权为核心、以官僚制为载体的中央集权的“帝国体制”。在帝国体制的政治结构中，国家的立法权、行政权、司法权等等所有一切权力都掌握在皇帝手中。皇权是帝国政治的核心，官僚是皇权政治的工具。皇帝既是立法者，又凌驾于法律之上。皇帝之下的所有臣民，包括治人者与治于人者，不管是贵族、官僚、地主、农民，都要受到皇权的统治而无一例外。地方和中央的关系结构呈现的是垂直层序统治模式。地方与地方之间不发生横向联系，只能向上与中央发生联系。中央统一管辖的郡县制取代了层层分封的分封制。皇帝将地方的治民权与土地权分离，地方政府有品级的官员一律由中央任命，代表皇帝去行使统治权。

郡县制取代分封制的必然结果就是贵族制让位于官僚制。官僚制是顺应中央集权和皇权制的需要而产生的一种新的组织形式和管理体制。它实行中央集权的政治统治，官吏直接受权于皇帝，整个统治机构具有等级隶属、职责明确、分工细密等特点。官僚制依靠各种诏书律令的颁布，行政文书的运转而发挥其功能。在官僚制时代，不管是旧贵族、新贵族，还是新兴的士人阶层，都必须通过任命，转化为官僚，才能成为政体的直接参与者。从这个意义上说，贵族从分封制下的社会政治阶层转化成了郡县制下的社会阶层，成为官僚的贵族便不再具有封地主人和天子臣属的双重身份，而仅仅只有天子臣属的一种身份。

责任编辑：崔颖