钟家伟

改革开放以来，尤其是进入新世纪，随着中国经济社会的快速发展，广播电视事业突飞猛进，产业蓬勃发展。处在“四级办广播电视”末端的中国基层的市县两级广播电视机构，由于人员、资金、规模、覆盖范围等方面的劣势，在广播电视产业链中居于弱势地位，不少市县广电面临生存困境。

广播电视是一个特殊的部门，具有明显的文化和意识形态属性，明显的事业属性和产业属性，明显的保护国家文化安全、维护社会稳定、促进社会发展的舆论引导力和影响力建设属性。在现有的中央、省、市、县四级广播电视格局中，市县两级广电总量不大，伴随政策的调整，有边缘化发展的态势。市县广电直接关系到党和政府的声音传入千家万户，直接关系到人民群众的基本权益，直接关系到整个广电的科学发展，作用巨大。一方面，作为党、政府和人民的喉舌，市县广电地位独特，不可替代；另一方面，在应对地震、冰灾雪灾等重大突发事件时，市县广电已列入各级政府的应急体系和应急预案中，是国家战略保障体系中的重要组成部分。因此，我们建议将市县两级广电发展纳入全国广电发展战略体系的重要部分，政策上给予倾斜，资金上给予扶持，策略上给予重视。

市县广电的沿革线路

1983年到1991年之间，是市县广电的起步时期，“四级办台”政策下市县广电获得生存许可，在各地诞生并获得初步发展。这一阶段也是中国广电行业发展的新阶段，行业政策、管理体系都出现重大调整，此后的行业体系、行业格局、行业矛盾也都在这一阶段初具雏形。

1992年到1997年，是广电行业调整增长期，也是市县广电飞速发展的一个阶段。当时中国改革开放进入了整体推进阶段，为其提供了有利的发展背景和强有力的经济推动力。广播电视作为第三产业的经营性属性，也开始在这样的浪潮中受到认可。

1998年到2003年，是市县广电发展受阻的一个阶段。1999年，国办转发信息产业部、国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》（国办发[1999]82号）。该通知规定省、自治区、直辖市可组建包括广播电台、电视台、网络公司在内的广播电视集团。其主要内容是网台分离；电视与广播、有线与无线合并；停止县级办台。2001年广电总局《关于市县广播电视播出机构职能转变工作的实施细则》做了10项规定，核心内容就是合理配置资源，推动市县广播电视播出机构把工作任务转到转播中央和省的广播电视节目上来，工作重心转移到扩大广播电视覆盖和提高广播电视服务水平上来。在此情况下，市县广电没能获得进一步发展的机遇和动力，行业内在的矛盾激化，行业政策和管理思路随之出现了巨大变化，对市县广电的发展形成制约。

2003年至今，是中国政治体制改革深化的重要时期，中国的改革力度和发展模式出现了深刻的变化。广电行业伴随政治体制和文化体制改革，进行了内部行政管理体制的改革。另外，数字化浪潮汹涌袭来，广电行业加快了内部调整，以适应数字化的要求。市县广电的命运变化中，多种力量碰撞一起，多种可能交织混杂，为未来增加了更多变数。①

市县广电的现实处境

国家“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的号召，一度带来广播电视的快速发展。2006年全国广播电视行业总收入1099亿元，全国广播电视总收入构成情况是，中央级190亿元，省级460亿元，地市级274亿元，县（市）级175亿元，分别占全国总收入的17％、42％、25％、16％。其中，中央级、省级、地（市）级的收入增长主要来自于广告创收，县（市）级的收入增长主要来自于有线电视收视费。由此可见，市县两级的收入占我国当年广电总收入的41%。另据国家广电总局统计数据显示，2007年上半年全国广播电视总收入为527.42亿元。从收入构成看，国家广电总局直属单位总收入91.9亿元，占全国的17.42％；省级总收入222.35亿元，占全国的42.16％；地市级总收入129.28亿元，占全国的24.51％；县级总收入83.89亿元，占全国的15.90％。市县两级的收入占我国广电总收入的40.41%。{2}

在“条块分割，以块为主”双重管理体制中，对地方广电起决定作用的人财物都在地方，总局、省局具有行业管理权，但对市县广电缺少强有力的调控手段，管理系统相对薄弱。经过二十多年的发展，市县广电已经成为中国广电的重要组成部分，承担着舆论传播和服务大众、产业发展等任务。市县广播电视处在中央、省级广电的强势压力下，既要认真贯彻执行中央、省（市）的指示精神，完整地转播、传输好中央、省（市）的广电节目，又要切实履行好公共服务的基本职责和行政管理职责，保障广大群众的基本文化权益，确保安全播出，保证政令畅通，还要想方设法发展壮大市县广电的实力，干出特色和成绩。市县广电的生存空间越来越少，压力越来越大，越来越难以平衡各种利益关系。

因此，我们建议将市县广电的发展纳入全国广电工作的重要部分，纳入全国文化安全体系中的一部分，在政策上给予支持，在规划上给予重视，在经济上给予倾斜，在基础设施上包括市县广电的节目覆盖上给予统筹考虑，在行业管理上充分兼顾地方利益以及充分考虑地方广电的生存发展，让中央与市县广电的关系更加紧密，成为一个统一的大系统，在推进市县改革发展上做到思想更重视、思路更明确、措施更有力。时机成熟时，建议进行全国广电系统人财物的垂直管理。

市县广电的发展思路

首先，深化体制机制改革研究，推出一些可资借鉴的经验和做法。近几年来，我国广电行政管理部门从广播影视的性质、地位、作用出发，明确改革思路，把握改革重点，强化改革措施，各项改革工作在积极稳妥中推进，取得了明显成效。但是体制不顺机制不活，广电生产力不足，结构性矛盾突出，发展不平衡等问题依然存在，影响了广播电视又好又快发展。

广电行政管理部门按照服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府的要求，履行导向把握、政策调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，逐步构建以公共服务体系、市场运营体系、政府监管体系和中介社会服务体系为基本框架的广播电视新体制。近年来，国家相关部门十分重视体制机制的改革，体制改革面临着的一些深层次的矛盾和问题正在积极地破解。结合赣州广电近两年的工作体会和思考，我们感到广电体制机制改革十分复杂，当前和今后一段时期，影响广电科学发展的瓶颈最主要就是体制机制。

比如，我们执行的媒体管理体制仍然是计划经济条件下的行政事业单位管理体制，是宣传、事业、管理三位一体、以事业性质为主、事业产业不分的管理体制。这种管理体制严重地制约了广电的科学发展进程。市、县广播电视管理体制问题是关系到广播电视大发展大繁荣的一个关键性问题，是关系到广播电视宣传阵地巩固扩大、广播电视社会管理职能不断强化、广播电视队伍发展壮大的一个重大问题。这个问题不明确、不解决好，会给下一步广电的发展带来极大的影响，思想上也会给广电改革造成混乱。

我们通过研究全国广电体制机制改革的12种模式，对其组织构架、体制特点等方面进行了一一评析。从全国来看，广播电视管理模式主要有局管台的，有局与集团或总台分离的，有广电与文化、新闻、出版合并的。其中一个令人不解的现象是，为什么有的地方实行局、集团合一的体制，仍有大的发展？为什么有的地方实行总台制、频道制、中心制，也能带来好的效益？我们感到困惑的还有，从2000年8月开始鼓励省（区、市）成立广电事业集团，到2004年下半年开始，只允许组建事业性质的广播电视台或总台，对已成立的事业性质的广电集团，要求把经营性资产剥离，组建新的产业经营公司或集团公司，那么对经营性资产与非经营性资产又该如何剥离，能否剥离呢？市县广电的发展路在何方？何去何从？

对于国家广电总局推行开展的制播分离，我们认为，这确实是深化节目制作机制改革的必然要求。在赣州，我们也对《客乡艺苑》等节目进行了制播分离尝试，取得了一定成效。但我们感到在经济欠发达地区开展制播分离，引入市场机制，搞活节目经营，还需要经历一个较长的过程，目前对体制机制改革的推动作用也十分有限。

正如2008年7月全国广播影视局长座谈会会议纪要强调，在市、县广播电视体制改革中，无论工作、机构、人员如何调整，市、县广播电视的重要作用不能变，市、县广播电视的基本职责不能变，促进市、县广播电视事业发展的目标不能变。因此，我们建议，有关的广电行政管理部门对前几年广电体制改革试点工作进行总结，尽快对市、县广电体制问题做出明确规定，确定一批各种类型、各种层次的广电体制改革试点单位，积极探索，稳步推进，供各地参考借鉴。

其次，强化广播电视中的公共服务职能，确保“五个纳入”落到实处。电台、电视台是公益性的新闻事业单位。健全完善公共保障机制和公共服务体系必须由政府主导，由公共财政保障。要按照中央确定的分级负责的原则，实现财政投入制度化、长期化、规范化。要切实把广播影视公共服务体系建设纳入地方各级政府工作的重要议事日程，纳入地方经济社会发展和社会主义新农村建设的总体规划，纳入公共财政支出预算，纳入扶贫攻坚计划，纳入干部考核的内容。③

“五个纳入”惠及全国广电，是促进广播电视大发展大繁荣的利好政策，有着重大的现实意义和深远的历史意义。现实却不令人乐观。以赣州市为例，尽管地方政府十分重视广电事业，由于历史的原因，一个300多人的电视台一年的财政拨款只有110多万元，而最需要帮助的电台则完全实行自收自支，一年仅象征性地拨15万元的设备购置费。在这种情况下，我们如何贯彻总局、省局的要求，保持荧屏干净，杜绝不良广告，制止非法插播？这是个很大的问题和严峻的挑战。另外，一些地方在落实中央、省、市、县分别承担本级无线转播节目设备更新和维护经费，将广播电视发射台正常运营经费、村村通运行维护经费等纳入政府财政预算，落实相关的税收、电价等扶持政策等方面，都执行得不到位。

第三，实现县对乡镇广播电视垂直管理。乡镇广播电视站是广播电视节目传输、服务的最基层站点，既是基层广播电视宣传单位，也是协调管理部门和事业建设单位。理顺乡镇广播电视站管理体制，事关农村广播电视公共服务体系建设，事关广播电视健康持续发展。

按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发[2007]21号）精神，在农村广播电视公共服务体系中推进县对乡镇广播电视管理垂直运行机制，建立健全以县为中心、乡镇为依托、服务农户的广播电视公共服务覆盖网络，是加强农村宣传思想文化阵地建设的重大举措。

近年来，中央对加强农村文化建设和启动新一轮广播电视“村村通”广播电视工作做出了重大部署，中央领导及相关的广电行政管理部门对乡镇广播电视站的垂直管理问题非常重视。通过对赣南几个县的调查、座谈，我们感到县对乡镇广电垂直管理，有利于建立全县城乡一张网，有利于统一转播方式，有利于扩大本级广播电视覆盖。垂直管理后要做到在乡镇有直接为农民群众服务的广播电视服务机构，有固定的、方便农民群众投诉的广播电视服务场所，有政治可靠、业务熟练能热心为农民群众服务的广播电视专职服务人员，有确保乡镇广播电视服务机构长期正常运行资金保障和监督管理机制。实践证明，凡是推行县乡垂直管理的地区，公共服务容易到位，群众比较满意，广播电视发展也比较快。现在我们需要的是，有关广电行政管理部门对县对乡镇广播电视垂直管理的工作进行总结，尽快形成明确的实施意见或指导意见。

（作者系赣州市广播电视局党组书记、局长）

栏目责编：陈道生

注释：

①宋红梅：《中国区域媒体发展研究》，中国传媒大学出版社，2007年7月。

②见国家广电总局网站。

③见国务院办公厅《关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》（国办发〔2006〕79号）2006年9月。