任陇婵

近年来，各级电视台在扩大发展中积极申办扩充播出资源，成立各种专业频道，形成了一台多频道的格局。同时，对以节目生产为核心的中心制进行改革，于是以频道为运营单元和以收视为核心的频道总监负责制（简称频道制）应运而生。一些传媒学者提出要以频道制为运营主体，建立电视台——频道——栏目三级管理体系。一些地方台更是将频道制作为深化内部改革、转换运营机制的主要措施推而广之。然而频道制究竟是一种怎样的制度设计？目前学界尚没有一个明确、权威的定义，那些已经实行频道制的电视媒体的说法也莫衷一是。频道制究竟是优是劣？一时难下定论。

频道主体——

兼具实体和部门的特征

目前各级电视台的频道，显然都具备了一般经济实体的基本特征。首先频道具有主体性及一定的组织形式，每个频道呼号都是经各级广电部门逐级审核最后由国家广电总局批准设置的合法的播出机构，也是介于电视台与栏目之间的“中层”组织机构，拥有制作、采编播、管理、经营等一套人马。其次，频道具有系统性，电视台以频道为单位来统摄节目栏目及经营工作，并作为台内基本的经济核算和任务分解单元，是以频道为运营系统进行台内资源配置的运作方式。第三，频道具有盈利功能和利益最大化的趋向，与其它频道或其它媒体之间存在激烈的竞争，下辖的非新闻类栏目和广告都是产业化和市场化运作，每年不断加码的广告收入更是频道运营的主要目标任务之一，也是考核频道总监业绩的“硬指标”。

同时，频道还具有许多“职能部门”的特征。首先，从法律意义上说，频道不是能够独立承担民事责任的事业法人主体。频道作为播出机构是合法的，而作为一个市场主体的身份则是“残缺”的，特别是在频道专业化水平不高的情况下，频道定位并非科学、严谨的市场细分，只是面向媒介市场匆匆打出的一面旗帜。更何况频道不直接与市场交火，而是通过节目的栏目化运作介入媒介市场，因此频道不是真正意义上的市场主体。其次，频道只是电视台制作、播出、传输、服务整体运作链条中的一个环节，只是台内的一个经济核算单元和任务分解单元，或者说是行政体制下一种极其粗放化的“小而全”的业务划分和组合，而频道对栏目、节目、广告承担的审查、审批、管理等职能也愈发使其“职能部门化”了。第三，频道是电视台——频道——栏目三级管理体系的中间层，也是执行层，在行政级别上与电视台的机关管理部门是平级机构，有时相当于与机关部门并行或机关部门之下的又一个管理层级机构，日常管理和运作具有浓厚的行政色彩。

由此可见，目前的频道制实际上是一个以频道为单元设置的综合管理层，是介于综合管理层或行政事业实体之间的特殊层级“部门”，可以说是实体化的部门或部门化的实体。具体来说，所有的卫视都是台管的综合性频道，通常都是台长及台务会议决议的执行机构，频道的部门化比较明显；数字频道大都有合作方，采取节目外包和合营的办法，频道总监及其管理层的基本职能是节目把关、监管、向台里报批，更是典型的“职能部门”了；各地面频道主要面向当地市场，台里管控相对“弱”一些，运营则相对实体化一些。

制度设计——

国企承包制的翻版

各级电视台的频道在相对独立运营中实际上已经相当于一个实体，选择什么样的内部治理模式尤为关键。目前国际传媒界和一般商业媒体的频道制早已有成熟的运营制度模式——公司制，一个频道就是一个独立法人，公益性频道也是理事会下的公司化运营。由于我国广电媒体“三位一体”（集喉舌宣传、公共服务、产业经营于一身）的特殊属性，频道作为国家专有资源不允许公司化、企业化，①因此实行频道制的制度选择，必须在现行广电体制的框架内，小心翼翼地绕开管办不分、产权、法人财产等具体问题，选择“折中”与变通的“中间”路径，但是无论怎样“折中”与变通，也脱不开事业单位企业化管理的老套路，频道制也注定只能是原来国企承包制的“翻版”。

首先，具有一定行政级别的频道总监（相当于承包人）由台内聘任，任期三年或几年，双方签订责任状（相当于内部承包协议），频道总监须交纳一定数额的风险抵押金。且不说这种责任状不是法律意义上的委托或授权经营契约，事实的授权方（电视台）和被授权方（总监）都是国有产权的使用者，都不是完整意义上的国有播出资源产权责任人。实际赋予频道总监们的“自主权”仅是有限的经营权，“承包经营”的内容更是包赢不包亏，即盈利时双方皆大欢喜，一旦亏损并无人承担责任，最多也不过撤一个总监了事。其次，频道制的责任状一年一签，是一种短期承包，必然导致只看眼前、不及长远、不留后劲、竭泽而渔等短期行为。第三，目标任务体系主要是“节目+广告额”，其中广告创收指标一般都是以各频道上年度财务进账为基数按一定比例递增，实际上是鞭打快牛。节目质量指标被简化为“收视率+不出问题”，必然会导致频道运作唯收视率和广告收入是举。

目前各级电视台的频道制大致有三类：一是对能够盈利的频道采取上交广告收入的做法（不是“利润”），类似于国企的“产值承包”和“产品销售额包干”，这说明我们的成本核算远未达到一般工业企业的水平，并没有将利润从收入中“剔”出来，几乎所有的成本支出价格都由台里定，是“肉烂在锅里”的极其粗放的做法。二是对亏损的频道采取类似于国企的“减亏承包”的办法，即规定允许亏损的额度，凡亏损在此限度内就算完成任务。三是对各频道费用支出预算采取类似于国企的“费用包干”的做法，日常支出审批极其严格，频道总监们几乎没有花钱的权力。

国企改革20年的历史经验证明，承包制是一种具有多种弊端的落后制度模式，现已被大多数国企扬弃，一些电视台实行频道制时又将其捡回来实在也是无奈之举，实际上是在现有体制的框架内兼顾各级部门的心理感受和利益、兼容行政权力和市场手段的平衡之道和权宜之计，而实际操作中又被弄成几乎是一面倒的强化台级权力、单向对下施压的简单化做法。

配套措施——

轻“规制”而重“权力”

目前各级电视台的内部环境至少有三个方面与频道制不匹配。一是各频道的专业化方向不清晰。频道制是频道专业化的产物，必须建立在专业化的基础上，始终坚持专业化的定位、路线。频道定位的实质是市场细分，严格规定、规范各自的跑道，使各频道在面向同一目标行驶中避免“撞车”。由于一些地方台各频道的定位不准，各频道内部栏目设置、节目编排差不多都是“小而全”，不仅使台内原本十分有限的人才、技术、设备等资源更加分散，握不成一个“拳头”，还使专业频道背离了专业化的方向，实质上成了低水平重复建设。二是未形成体现公平竞争的台内环境。台内引入竞争机制，目的在于优化配置资源和激活要素，而不是在各频道之间人为制造某种差别。主频道（卫视、新闻综合频道）的条件、实力本来就优于地面频道，而台内的各种政策又往往无条件地向主频道倾斜。各频道每年广告创收任务的递增比例又采取“一刀切”的办法，使各频道的竞争不在同一起点上。频道出于收视率的压力和短期利益驱动，常常越界，内部的竞争常常处于混乱、失序和失控状态，造成内部人财物资源的虚耗。三是台内用人、分配制度改革滞后。频道在选择制片人、组阁采编播人员、二次分配方面缺乏自主权，分配制度从上至下基本上是“大锅饭”，激励机制没有深入到栏目、节目和各要素环节，很难调动起总监、制片人、主创人员的积极性。

上述问题归根结底是制度设计缺陷埋下的“伏笔”和隐患，要解决当然应该从制度建设、规制完善来入手。许多电视台采取的办法是强化以行政权力为主导的管控，譬如：有的成立由台长挂帅，几乎所有台级、部门领导都挂名的考评和协调领导组，实际上是把“烫山芋”传给了台领导。有的以总编室为宏观管理中枢对频道的宣传、广告、人事、财务、技术、行政和业务进行统一调控和管理，还负责各频道的节目编排、报播管理和全台节目引进、节目版权数据、收视数据调查等，几乎无所不管，一定程度上干扰了频道内部运营。

不论是“管”，还是“放”，都需要广电媒体内部建立起规范、科学、严谨的制度环境。频道行为不靠制度来约束，而是靠领导发话和权力协调，其中有浓厚的行政权力崇拜情结，也有传统官场“御人之术”的胎痕，实际操作中难免增加许多“人为”“人情”的因素，使许多事情变得复杂而扑朔迷离，也使一些机关部门重拾权力部门的荣耀，这不仅是治标不治本、极其低效甚至负效的做法，也是长期以来内部“一管就死，一放就乱”的根本原因。如此严格管控之下频道之间“越界”的事层出不穷即是明证。

各级电视媒体内部管理体制改革中，实行频道制最重要的是不要过于偏重形式，也不能只是一味地放权，当务之急是要从优化内部环境入手，在规制建设方面选准着力点。

坚持频道专业化的方向。频道制必须建立在专业化和品牌化运营的基础上，以精准的定位严格进行市场细分，使各个频道在各自轨道内行驶避免“撞车”。目前即使在频道专业化水平不高、节目源不足的情况下，也应尽可能坚持专业化的方向和原则，专业频道要挺住，要耐得住眼前的“寂寞”，不能因追求一时的收视率而舍弃了其独一无二的品质和特色，保证专业频道的纯度，才能使其具有长久的生命力。

激励政策向节目倾斜。鼓励各频道坚持以节目立台，开展节目研发，通过做精节目的核心主业，以多个风格相近而又功能不同、各有侧重的品牌栏目汇集在一起形成品牌集群，并通过不断丰富完善品牌内涵提炼出超越具体节目的品牌概念和品牌文化，最终树立起体现核心价值理念的频道品牌，使广告经营与节目产生协调共振效应，获得可持续增长。

改革内部运营机制。一是对频道实行模拟公司制运营，按照现代企业制度的要求，加速广电媒体内部治理结构和运营机制的转换，赋予总监们更大的自主权，与其签订较为长期的委托经营协议，并比照现代企业的厂长经理薪酬制度进行频道总监的薪酬改革（年薪制）。二是完善配套改革，围绕频道制，加快推进台内机关部门（实行服务型的事业部制）、用人制度、分配制度等配套改革。三是加强宏观调控及管理，建立起完整的政务宣传、公共服务标准及其成本指标、节目评价体系，对逾规者科以重罚，保证日常监控管理到位。

（作者单位：山西省广播电视局）

栏目责编：陈道生

注释：

①广电总局规定：“频道频率不得公司化、企业化，更不得以任何形式进行合资合作”，“新闻及新闻类、社会访谈、调查类节目的策划、采编、制作、审查、播出等环节，均由电台、电视台自行承担，不得社会化、市场化、外委或外包”。广电总局还规定：介于公益性和经营性者之间的广电业务及服务内含一定的意识形态内容，具有一定的公益属性，其播出只能是事业性质，但节目制作等部分的资源可由市场配置。