董 颖

摘 要 政府绩效考核评价体系是一项庞大而复杂的系统工程,各地政府都在积极探索、不断优化。富阳市以科学发展观为指导,大胆探索实践乡镇分类考核制度,以实行分类考核为切入点,科学分工、整体协调、工作互补,有效推动了富阳的科学发展。本文通过对富阳市已探索实践一年多的乡镇分类考核制度进行详细的考察分析,从缘起、特点、成效等方面入手,分析总结它对地方政府绩效考核评价体系创新的一些经验和启示。

关键词 科学发展观政府绩效考核乡镇分类考核 富阳

中图分类号:D625文献标识码:A

一、引言

政府绩效考核,是指对政府及其行政人员在行政管理活动中所取得业绩、成就和实际效果进行的考察评价。上级领导机关通过对下级政府的绩效考评,确定和判断他们的工作优劣情况,并以此作为选拔领导干部的主要依据。这种管理制度同各级政府的自身利益密切相关,能充分激发各级领导干部的积极性和主动性,因而成为当前推动地方发展的重要原动力。正因如此,政府绩效考核的价值取向和评价标准具有了非常重要的研究意义。

过去,我国在政府绩效考核评价上有偏颇之处:过于注重经济增长率,GDP成了衡量各级政府绩效的主要标准甚至唯一标准。正是在这种以经济指标论英雄的片面政绩观的引导下,一些地方政府脱离地方实际,片面追求增长速度,盲目上项目、上工程,造成重复建设、浪费资源、污染环境等现象,并引发诸多社会矛盾,给地方经济社会持续发展带来了沉重的包袱。

如何避免政府绩效考核评价出现偏颇?科学的发展理念是关键。只有科学发展观指引下的政府绩效考核评价体系才能从根本上规范政府行为、改进领导干部施政理念和工作方式,推动经济和社会协调发展。为此,本文以科学发展观为观照,以富阳乡镇分类考核制度为案例,在深入调查研究的基础上,对分类考核评价体系的操作模式、实际成效和存在问题等方面进行分析与总结,以期为县市级地方政府优化政府绩效考核制度提供一些探索性的思路。

二、富阳实践:乡镇分类考核制度的模式及成效

(一)乡镇分类考核制度的缘起及特征。

富阳市位于浙江省西北部、富春江下游,属杭州市所辖的县级市。总面积1831平方公里,辖15个镇、6个乡、4个街道,户籍人口63.6万人。2008年实现生产总值342.9亿,财政总收入45.6亿,综合实力居全国百强县(市)第28位。站在新起点上的富阳,在《富阳市发展战略规划》指引下,以“富裕阳光之城”为发展目标、融入杭州大都市为核心战略、环境升级工程为主导工程、“运动休闲之城”为特色品牌,正阔步迈向令人憧憬的“富春江时代”。但是,以经济指标为主的传统“一刀切”考核办法已越来越制约着县域经济的长足发展和社会的全面进步。

为更好地推动富阳新一轮大发展,2007年富阳市委、市政府以科学发展观为指引,在创新政府绩效考核制度上做了大胆尝试和积极探索。乡镇分类考核制度的基本模式及特征是:

1、考核对象:分层划分、同类竞争。

这是分类考核制度最显著的特征。以往用“一刀切”方法考核评价所有乡镇、街道的做法,一定程度上忽视了各乡镇、街道之间在自然条件、发展基础、经济优势、产业结构等各方面的客观差异,不仅使乡镇不能因地制宜选择适合自己的发展思路并发挥比较优势,而且造成经济发展基础好的乡镇考核连年靠前,经济发展基础较差的乡镇再努力也很难进入考核优秀行列的现象,从而影响到乡镇干部工作的积极性和创造性。

为此,富阳市政府在深入调研基础上,依据各乡镇经济基础、发展潜力及近三年地区生产总值、财政收入、农民人均收入、农业总产值、农业、工业总产值、规模工业效益、服务业增加值、生产经营性固定资产投资、自营出口、实际利用内外资等11个经济指标的综合排序情况,并根据市域不同区块的空间结构、功能定位、生产力布局和区域特色,将全市25个乡镇划分为三种类型:综合发展型、工业主导型、农业生态型。(见表一)

在此基础上,把条件相同或相近的乡镇(街道)放在同一起跑线上,进行分类考核、同类竞争、分别排序,以减少不公平因素,并充分发挥各乡镇的比较优势。

2、考核内容:分类设置、各有侧重。

政府绩效考核体系在各类指标设置上,要注重绩效与公平的结合。设置考核内容做到“三结合”:主要围绕市委市政府重点工作、充分考虑三类乡镇不同特点、尽量兼顾各个乡镇具体情况。

为全面反映政府绩效,富阳市共设置有经济工作、常规工作、专项工作三大块考核内容。其中,经济工作下设生产总值、财政收入、农民人均收入等11项经济指标;常规工作下设党的建设、社会建设、群团建设、目标责任制等4大项31个小项指标;专项工作则根据每年富阳市委、市政府中心工作来确定,实行动态调整,如2008年设置了6个大项、35个小项,内容包括“1+10”行动计划 、重大工程、重大项目、要素破解、创新突破 、民生保障、重大活动等。这些指标不仅能充分反映政府在抓经济工作、公共服务方面的业绩,而且也能反映出政府工作效率方面的绩效,从而全方位考核政府的工作业绩。

同时,鉴于不同类别乡镇实际情况的差异性,在每类乡镇考核内容设置上,根据乡镇各自特点和发展优势,设置不同的专项考核重点。如综合发展型乡镇重点考核经济结构和转变发展方式的状况;工业主导型乡镇重点考核经济增长速度、招商引资规模、质量效益、产业结构等情况;农业生态型乡镇重点考核农家乐、乡村游、农村饮用水工程、土地开发整理等工作。这使专项实绩考核的内容更加贴紧各乡镇实情,实现市委、政府工作重点与不同类别乡镇实际的有机结合。

3、考核权重:科学赋分、公平合理。

具体考核总体体现“2+1”思路:经济工作权值分、专项工作附加分、常规工作倒扣分。其中,为保证乡镇考核的公正性,除常规工作权重相同外,专项工作依据不同类型乡镇完成难易程度等因素赋予不同分值,经济工作中8个指标也分类区别权重。例如,工业总产值和规模工业效益的基本权值分工业主导型、综合发展型、农业生态型分别为14、12、8和8、6、5分;农业总产值和农业收入的基本权值分工业主导型、综合发展型、农业生态型分别为6、8、12分;其他服务业增加值、自营出口、固定资产投资等也都根据三种类型设置不同的权值分。(见表二)

这样的赋分方式和公式计算,可尽量做到与各类乡镇工作侧重点相一致、与各项工作的难易度相吻合,体现了因地制宜和差异发展。最后,每年对各个乡镇总得分进行考核排名,有效改变了过去统一指标、统一权重排名次的状况。

4、考核方法:注重过程、动态管理。

以往政绩考核过多的是凭借年终一次集中考核来给领导班子工作业绩进行定性,这种方式具有一定的局限性。科学的绩效考核不仅对结果进行管理,还要对过程进行管理,从而使干部时时保持高效率的工作状态,同时也有利于地方政府对各乡镇领导班子工作开展情况进行全程跟踪和全面了解。

所以,富阳市乡镇分类考核制度在重点抓好年终考核的同时,不断加大日常监控评价的力度,把责任、督查、考核三者有机结合起来,通过建立市委市政府工作目标责任书和考核奖惩制这一龙头大纲,做到“时间明确、计划倒排、过程控制、目标管理、分工落实、责任捆绑、结果验收、考核奖罚”。一是年初工作定责任。每年年初,市委、市政府根据全年的工作部署,制定市委市政府工作目标责任书和乡镇(街道)二级目标责任书,明确每一项工作内容、完成时限、目标要求和领导责任。二是日常工作抓督查。充分发挥市委市政府督查室的作用,通过“日报制”、“承诺制”、“例会制”、“报表制”、“通报制”等制度,加大各乡镇的日常督查考核力度,每月对各乡镇的工作任务完成情况测评计分,形成动态考核数据台账。三是年终工作抓考核。年终汇总统计各类数据,根据考核最终得分排出名次,发文并通过有关媒体向社会公布,接受群众监督和评价,使实绩考核的结果更加客观公正、全面准确。

5、考核结果:强化激励、科学导向。

政府绩效考核的目的之一在于通过考核引导干部行为。为维护考核权威,富阳市把考核结果与干部使用、奖惩相对接,实行“三挂钩”:一是与政治荣誉挂钩。根据各乡镇年度考核总分高低,排出名次,取前10名确定3个优胜等次,发文公布。二是与经济利益挂钩。目标考核奖、专项工作奖和创新工作奖都与乡镇干部的年终奖金福利联动,根据考核情况、评定等次确定奖金额度。三是与干部使用挂钩。富阳市委、市政府配套制定了《富阳市市管领导干部综合考核办法》,以分类考核结果为依据,综合分析乡镇班子运行情况及班子成员履行岗位职责调整情况,提出评价意见,作为班子调配和干部任用的重要依据。为此,市职能部门根据一级目标责任制,制定详细的乡镇考核细则,市委市政府督察室对专项工作进行单独考评、单独计分、单独奖励,每年市财政拿出1000万元资金对专项工作的完成情况进行奖励。

(二)乡镇分类考核的初步成效。

通过一年多的探索与实践,富阳乡镇分类考核评价体系日渐完善,操作规范,已初步取得成效,主要表现在以下方面:

1、分类科学,考核工作更加公平。

实行分类考核,把情况相同或相近的乡镇放在同一层面上进行竞争,有助于增强考核结果的可比性;对不同类别乡镇分别确定不同的考核重点,并对各类经济指标设置不同权值,则有助于增强考核工作的针对性。如此细化分类,使政府绩效考核更为公平合理。

2、重点突出,政府工作更加高效。

在考核中重点突出专项工作考核,能切实引导乡镇把主要精力放在市委市政府中心工作和自身优势产业上来,激发出乡镇的活力、部门的活力,并汇聚成推进全市工作的强大合力,形成“专项带常规、常规促专项,乡镇带部门、部门促专项”的良好局面,并实现以重点工作的突破带动全局工作的有效开展。(见案例1)

案例1:320国道环线外移工程,是富阳交通先行战略的“一号工程”,是一条事关富阳发展的“生命线”。 该工程全长27公里,途经受降、高桥、富春、鹿山、新桐、场口等6个乡镇、街道,涉及262家农户、12家企业共计21万平方米的房屋拆迁和2439亩的新征土地。既要充分考虑拆迁户的利益,又要加快建设进度,难度很大,按往常没有一年时间很难完成。2007年实行分类考核后,把征迁工作列入相关乡镇年度专项工作考核内容,实行一周一报表、半月一督查和奖惩制度。在专项工作考核机制激励下,相关乡镇、街道之间展开了比进度、比成绩、比水平的竞赛,仅六个月就完成了全部任务。

3、同类竞争,干部工作更有热情。

分类考核根据各乡镇(街道)的区位优势、资源禀赋、三产比重、经济实力等情况,分别设置科学合理的考核指标和权重,把条件相同或相近的乡镇(街道)放在同一条起跑线上进行考核,较好地引导乡镇街道扬长避短、差异发展,使干部干有方向、干有重点、干有热情。(见案例2)

案例2:常安镇作为山区乡镇经济底子薄,过去全镇干部一整年忙下来,GDP还不到全市的百分之一,从来没排到过好名次。自实行分类考核定位为农业生态型乡镇后,依托山水资源,大力发展特色农业和运动休闲产业。例如利用永安山有利地形,开辟了滑翔伞飞行基地,并改造完善永安山基础设施和接待条件,成功举办“2007常安滑翔伞友谊赛暨首届永安滑翔节”、“2008亚洲沙滩运动中国滑翔伞队队员选拔赛”和“2008年全国滑翔伞优秀选手赛”等品牌赛事活动,被国家体育总局授予“全国滑翔伞训练基地”称号。同时,2008年该镇着力抓好农村饮用水改造、宅基地复垦等民生工程得了专项加分,突破历史排名第9位。这些成绩的取得,有效激发了该镇干部的创业热情和信心。

4、定位清晰,发展理念更为科学。

乡镇分类考核中三种类型的划分,正好与中央主体功能区划分相对应:综合发展型对应优化开发区域、工业主导型对应重点开发区域、农业生态型对应限制开发区域。这明确了各乡镇的定位和发展重点,使乡镇干部牢固树立起了科学的发展观,进而有力支撑经济社会的差异发展、协调发展和可持续性发展。(见案例3)

案例3:受降镇是富阳市融入杭州大都市的“桥头堡”,境内遍布低丘缓坡,环境十分优美,是发展城郊型房地产业和创新创意产业新城的最佳胜地。但过去为了完成工业总产值和工业招商引资考核任务,2003年起跟风规划建设了工业小区,引进了一些不符合当地环境功能的产业。虽然经济数字增长了,但从长远看,必将给受降融入大都市、推进新型城市化造成较大困难。按照新的分类考核办法,受降镇定位为集景观居住、旅游休闲、创意产业为一体的生态型城市新区。于是,镇党委、政府逐步清晰发展方向,明确重点,以“率先融入杭州大都市、打造生态宜居示范区”为总纲,一心一意发展商贸商务、创意产业、科技型都市工业和生态农业,进行环境再造、功能再造、活力再造,努力把受降区块建设成为居于杭州、富阳城际之间的具有浓郁乡村特色、兼有城市生活品质的田园新城。

5、注重民生,社会发展更加和谐。

富阳市在分类考核中,注重把改善民生、促进社会和谐的一些重要工作列为专项考核内容,加大考核力度,破解民生难题,减少社会矛盾,提高了老百姓的生活幸福指数,促进了社会和谐发展。(见案例4)

案例4:湖源乡,2007年被列入农业生态型乡镇后,突出新农村建设和农业产业化建设等重点工作,成绩明显。如2008年共建成14个列入市专项工作的村庄“饮用水工程”,破解了农村饮水难题,让广大群众都能喝上干净、卫生的自来水,加了14分专项分,排名上升到13位。同时,湖源乡积极培育优势农产品,加快传统农业向现代农业转型,努力促进农业增效、农民增收,现鹳山本鸡已获得“浙江名牌”农产品称号,日本甜柿、食用竹笋等农产品基地正不断扩大面积,形成规模效应。湖源乡的愿景是利用逐步营造起来的生态优势、湖光山色,发展壮大乡村旅游服务业。

(三)成效原因分析。

富阳这一政府绩效考核机制的创新举措,通过一年多的探索和实践之所以能表现出良好的运行效果和社会反响,笔者认为有科学发展观的统领是关键,具体理由如下:

1、以人为本,增强了考核对象的认同感。同类竞争、同步竞争、跃而可及是保证公平的前提,是保证规则有效的关键。只有正视考核对象的差异性和发展的不平衡性,在分类定位准确的基础上,针对不同层次的对象设置不同的考核目标、考核指标和考核权重,绩效考核才更容易被考核对象接受,才能更广泛地凝聚人心,形成工作合力。

2、注重发展,凸显了考核机制的杠杆作用。分类考核是导向,是指挥棒。只有紧紧抓住经济建设这一中心,对影响经济发展、稳定大局的工作,进行重点考核、专项考核,才会引领广大干部更加集中精力抓大事、谋大事、干大事,并以重点工作的突破带动整体工作的提升,切实推动区域经济实现又好又快发展。

3、统筹兼顾,完善了考核机制的协调功能。从经济体角度去衡量,县域经济可以说是最基本的经济体单位。随着交通的日趋完善,一定程度上县域内各乡镇的地缘关系已经让位于它的资源禀赋和区位特点,也即需要整盘考虑县域发展大局来规划和发展每一个乡镇。从一定意义上说,乡镇分类考核已经在县域经济一盘棋的大局下,实现了“优化资源要素配置、统筹区域协调发展”的功能,它的“差异化发展”有助于更好地实现县域经济的“一体化发展”。

三、乡镇分类考核制度存在的问题及完善思路

由于乡镇分类考核制度作为县域政府管理方式和机制创新的一种新探索,推出时间短,实践运行时间不是很长,目前还有很多值得完善的地方,这也是下一步改革和创新的难点和关键所在。

1、政府考核与群众参与的结合问题。绩效考核是一项复杂的工程,考核方法上如何体现群众参与、群众满意,也是优化考核工作的重要方面。在乡镇分类考核中,是否在加强市委市政府督查室督查的基础上,将考核的原则、标准、方式、结果、整改建议等公之于众,鼓励社会团体、专家学者、商业组织、社区机构、普通民众的积极参与和监督,从而使绩效考核由传统的单中心治理模式向倡导参与、协商和合作的多中心治理模式转变,由封闭的考核体系向开放的考核体系转变,从而调动各方面的积极性和创造性,实现考核效益的最大化。

2、“分类制”与“组团制”的交融问题。在制度设计上,富阳市制度创新中与部门专委制 并行提出的是乡镇组团制 ,以加强组团内乡镇街道的集体分工合作,实现一体化发展、差异化发展。“分类制”和“组团制”两者整合和融合的过程中,是否可以把乡镇扩权的三个重点:事权、财权、人权,由最初“组团制”下考量的内涵放到“分类制”的范畴下去充实、完善,如基于不同的扶持力度,建立不同类型乡镇街道的工作例会制,协调解决同一类型乡镇街道之间的若干重大问题。

3、考核结果的追踪跟进问题。考核是手段而非最终目的,必须重视追踪考核结果,实现改进管理和服务的真正目的。在政府绩效考核中,我们往往停留于给政府部门一个相应的成绩和等级,之后考核工作即宣告完成。至于存在哪些问题、有关部门如何改进工作、是否改进工作等,并没有得到足够的关注。因此,构建绩效考核评价体系时,除设置政府工作具体考核标准外,是否还应同时设置整改建议考核体系,并在规定的时间内进行追踪考核,督促被考核单位切实改进工作,取得实效。

4、考核内容的不可量化问题。分类考核实行的是“对工作量化细化,以分数确定实绩”。但在实际过程中,有些工作内容往往在考核中无法量化,只能凭主观感受打分,缺乏依据,因此考核指标需要设置得更加合理和科学。比如如何把作风建设、能力建设的内容纳入考核范围,使“指标考核”转化为“素质考核”,积极探索完善科学的干部考核评价机制,也是下一步研究的一个难点。

5、考核方式的继续深化问题。分层次、分类型的考核新体系有效地引导了乡镇干部走上科学发展之路,接下来可以进一步探索的是,如何将分类考核办法向村一级基层延伸,调整行政村发展目标考核办法,激发基层村干部的工作热情。富阳市鹿山街道已对村级目标发展分类考核进行了探索和实践,取得了良好效果,值得其他村级组织去借鉴和优化。

四、结语

政府绩效考核评价体系是一项庞大而复杂的系统工程,各地政府都在积极探索、不断优化。本文以富阳市乡镇分类考核为例来分析考证地方政府绩效考核评价体系的创新问题。理论证明,地方政府绩效考核评价体系的大胆创新与科学建构,需要以科学发展观为指引,遵循全面性、差异性、动态性、科学性、透明性等原则,富阳市乡镇分类考核正是在以上科学理论观照下的科学实践。本文具体介绍了乡镇分类考核的操作模式和初步成效,并在此基础上深入分析总结取得成效的原因和有待完善的地方,从而来进一步阐述地方政府绩效考核评价制度创新的关键要素。由于知识储备有限,本文只在粗浅的层面考证和介绍了富阳市乡镇分类考核的具体情况和若干启示,地方政府绩效考核评价体系存在的更深层问题和更多样更有效的模式方式还有待于更深入的研究。

(作者: 中共富阳市委党校讲师,本科学士学位,研究方向:政治)

注释:

“1+10”行动计划是指11个三年或五年的行动计划:“1”是指大计划、大财政、大收支、大预算构建;“10”是指土地收储经营、新登工业平台建设、场口工业平台建设、标准厂房建设、受降区块建设、交通框架构建、鹿山新区推进、现代服务业发展、运动休闲之城打造、新农村建设。这是富阳市2008年4月全面启动的推进富阳科学发展的执行力工程。

创新突破:富阳市尝试将突破创新性工作列为考核内容,设置创新加分,为各乡镇立足自身优势,充分发挥主观能动性搭建平台、注入动力。以2008年为例具体有品牌建设、违法建筑长效管理机制、维稳大格局构建、村居改造、“双基”工程、效能建设、消赤减债等方面考核内容。

部门专委制是富阳市政府为了统筹整合行政资源,协调部门力量的统筹协调执行机构。具体为“4+13”的运作机制:“4”是指从四套班子层面,建立起“工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组和决策咨询委员会”四个机构;“13”是指从政府层面,建立“计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会、运动休闲城市委员会”十三个“专委会”。

乡镇组团制就是根据地缘关系、区位特点、产业结构、发展水平和全市发展格局,把全市25个乡镇街道初步划分为6个组团,其目的是加强组团内乡镇街道的集体分工合作,实现全市“一盘棋”格局。目前由于相关配套措施还未到位,这一制度还处于研究阶段。

参考文献:

[1]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示.清华大学学报,2003,(1).

[2]张建平.我国政府绩效测评研究现状与发展.学习论坛,2003,(9):7—9.

[3]李亚彪,张奇志.浙江富阳探索乡镇分类分层考核“修正”干部政绩观.新华社信息,2008-7-9.

[4]浙江富阳市:完善考核评价机制 引领县域科学发展——浙江富阳实行乡镇分类考核的探索和实践. 学习时报,2008-3-16.

[5]杭州市委组织部.对富阳市实行乡镇分类考核的调查与思考.富阳文刊,2008,(4).

[6]鹿山街道党工委.鹿山街道村级目标发展分类考核的实践与探索.富阳文刊,2008,(4).