单滨怡

一、我国国家助学贷款发展状况

我国国家助学贷款发展大概经历五个阶段,从最初的商业化贷款性质逐渐向政策化贷款性质转变。

第一阶段:独家承办,提供担保,风险分担。1999年6月,国务院办公厅转发《中国人民银行等部门关于国家助学贷款管理规定(试行)通知》,并在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等8城市试点。该通知指定中国工商银行独家承办,明确贷款属于商业性贷款,要求申请贷款学生必须具有担保,财政对贷款利息50%贴息,其余由学生负担。

第二阶段:明确体系,放松担保,取消补偿。2000年2月,国务院办公厅转发《中国人民银行等部门关于助学贷款管理的若干意见的通知》,该通知将助学贷款分为国家助学贷款和一般商业性助学贷款,后者财政不再贴息,并增加信用担保方式。

第三阶段:扩大范围,放宽条件,确定核销。2000年8月,国务院办公厅转发《中国人民银行等部门关于助学贷款管理的补充意见的通知》,中国人民银行同时印发了《中国人民银行助学贷款管理办法》。国家助学贷款开办城市扩大到全国范围,贷款银行也扩大到四大国有商业银行,贷款操作进一步简化,同时出台国家助学贷款呆坏账核销政策。

第四阶段:实行“四定”“三考核”。2001年7月和2002年2月,中国人民银行等部门分别出台《关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》和《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》。明确国家助学贷款是无担保贷款、经办人员按章操作免责、国家助学贷款业务单独核算和考核,并出台“四定”“三考核”政策。

第五阶段:新政策实施阶段。2004年6月出台的国家助学贷款政策被称为新政策,新政策从财政贴息方式、还贷年限、经办银行的确定等八个方面对原有政策进行了重大调整,最为重要的是建立国家助学贷款风险补偿机制,通过设立助学贷款风险补偿专项资金,给予经办银行适当补偿。经过政府、银行、高校几年的共同努力,贷款金额和贷款人数迅速增加。

二、我国国家助学贷款面临的主要问题

(一)国家助学贷款覆盖面窄,行际、校际、区域结构还很不平衡

1.国家助学贷款行际机构不平衡。我国国家助学贷款主要分布在四大国有商业银行,股份制银行基本游离于国家助学贷款政策之外。股份制商业银行和其他银行,考虑到助学贷款的较高风险性和分散性,缺乏发放此类贷款的动力。

2.校际机构矛盾突出。各高校助学贷款工作基本呈现“三多三少”特征:一是部属院校贷得多,省属院校贷得少;二是本科生贷得多,专科生贷得少;三是热门专业学生贷得多,冷门专业学生贷得少。

3.区域结构不平衡。北京、天津、沈阳、上海、成都区域贷款满足率高、金额大,其他地区贷款投放额度少。

(二)信贷风险逐步暴露。我国全面实施助学贷款制度是从1999年开始的,为时尚短,大部分贷款尚未到期,还难以确切地估算拖欠率。但是,就目前的一些数据来看,情况并不令人乐观。2002年初,北京工行的数据显示,在该行首批进入还款期的1 250名毕业学生中,有119人未能及时还贷,接近总人数的10%。而同期该行其他个人消费贷款,借款不还的比例远远低于1‰。新的数字表明拖欠在进一步增加。截至2004年3月20日,中国政法大学745名进入还款期的贷款毕业生中,有190人未按时足额还贷,比率达到26%,超过了中国人民银行有关文件规定的警戒线。还贷记录不佳动摇了银行开办此项业务的信心,在全国,很多学校的助学贷款目前已处于暂停阶段。高校学生的信用状况已成为制约国家助学贷款进一步发展的瓶颈。

(三)政策性目标与商业性运作的矛盾。国家助学贷款承担着保证教育机会均等,帮助经济困难学生顺利完成学业的政策性目标。国家助学贷款政策性贷款的性质日益明显,但又不是完整意义的政策性贷款,可以说国家助学贷款具有商业性与政策性并存的双重特征。商业银行办理国家助学贷款要承担数额小、涉及面广、工作量大等特点所带来的高交易成本、管理成本和机会成本,以及贷后很高的追偿成本和违约损失。经营风险由银行自担,因而出现商业银行商业性利益与政府政策性目标的矛盾。

(四)风险补偿金机制存在不合理因素。政府靠风险补偿金来调动银行的积极性,但风险补偿金本身也面临难题。风险补偿金大大降低了银行的风险,但贷款的风险没有最终化解,而是转移到各级财政和高校,加大了各级财政和高校的负担。贷款当年发生额越多,各级财政和高校承担的风险补偿专项资金就越多。就地方财政而言,各省、自治区和直辖市的财政负担能力不同,地区间差异较大;就地方高校而言,学校经费已经非常拮据,承担国家助学贷款风险补偿金也同样力不从心。因此,还需要再调整助学贷款风险补偿金和财政贴息政策。

三、完善制度,推动国家助学贷款可持续发展

(一)完善信息共享机制,提高处罚违约者的可能性。由于借款学生毕业后可能频繁变换工作的岗位乃至所在的城市,如果他们刻意隐瞒生活、工作的相关信息,银行追缴欠款存在较大困难。因此,要建立和完善各银行之间的信息共享机制,有效提高发现违约者的可能。

(二)建立国家助学贷款担保基金。建议取消国家助学贷款风险补偿专项资金,建立国家助学贷款担保基金,专门用于助学贷款的担保和呆账核销,使贷款风险由国家和银行共同承担,其中国家承担主要风险,银行承担次要风险,变国家对银行的“暗补”为“明补”,这样的做法完全符合现实情况,也是弥补制度缺陷的一种有益尝试。

(三)延长还款期限、降低每期还款额。目前政策规定助学贷款期限不超过八年,八年中扣掉借款人在校学习时间,其真正能够赚取收入和还款的期间往往只有四五年。这一期限过于短暂,借款学生按时还款存在难度。从国际上的经验看,大部分国家的还款期都在十年以上。因此,适当延长还款期限、降低每期还款额有助于减少拖欠。

(四)不断完善高等学校贫困生资助体系。2007年,国务院《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》及其配套办法颁布实施后,国家在高等教育阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、师范生免费教育、勤工助学、学费减免等多种形式并存的高校家庭经济困难学生资助政策体系。

(五)加快信用体系建立。加快全社会信用体系的建立是解决贷款风险、推动助学贷款发展的根本途径。目前,在上海、重庆等城市,高校和独立的专业信用评估管理机构已经开展合作,为申请助学贷款的学生建立个人信用档案。此外,教育部也结合全国高等教育学历查询系统,建立了国家助学贷款学生个人信息查询系统。通过该系统,可以查询到学生的贷款、还款情况以及违约记录等信息。

(编辑/刘佳)