阳玉浪

摘要：从我国巨灾频发的现状、我国巨灾保险制度的历史演进，以及取得的阶段性成效分析我国巨灾保险供求矛盾，尤其是对需求不旺、供给失衡的分析，探讨我国巨灾保险保障机制建立中的体制问题和社会认识问题。

关键词：巨灾风险管理保险保障体系成因

中图分类号：F840.64文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-010-02

巨灾风险一般是指突发的、无法预料的、无法避免的，可能给人类社会造成巨大经济损失和严重人员伤亡的灾害事故，诸如地震、洪水、热带气旋等引起的不确定事件。巨灾风险从定义上讲是一个模糊概念，保险界目前对其没有统一的定义。在实务中，通常的做法是各个国家根据本国的实际情况，在不同历史时期对其进行不同的定义和划分。因此，巨灾风险本身就是一个发展的概念。美国保险服务局在不同时期对巨灾有不同的定义：在1983年前，巨灾为超过100万美元的被保险损失；1983年后，增加为500万美元；1997年1月1日后，巨变被定义为引起至少2500万美元被保险财产顿失并影响许多财产和意外险保户和保险公司的事件。不管如何界定，巨灾在不断地逼近或侵扰我们这个世界。

一、巨灾对我国的影响

1，巨灾频发。我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。素有“三岁一饥，六岁一裹，十二岁一荒”之说。自公元前206年至1949年的2155年中，共发生水灾1029次，较大的旱灾1056次。几乎水旱灾害年年有之，死亡万人以上的灾害10－20年出现一次。近40多年来。平均每年出现旱灾7.5次，洪涝灾害5.8次，台风6 9次，远远超过世界的平均额度。全国约有70％以上的大城市、一半以上的人口和55％的国民经济收入分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地震和平原地质灾害严重的沿海地区和平原地区，而且在这些地区的人口密度和总量以及经济价值还保持快速增长的趋势，因此，灾害损失暴露非常巨大。据联合国有关统计资料显示，20世纪我国六级以上的破坏性地震650多次，全球54次最严重的自然灾害中，发生在我国的就有8次。进入21世纪。极端灾害性天气不断侵扰我国，2004年浙江发生“云娜”台风，2005年8月“麦莎”台风波及上海、江苏、浙江、安徽、山东等省市，2006年是1998年我国发生特大洪水以来遭受自然灾害最为严重的一年，台风“珍珠”、“碧利斯”、“格美”、“派比安”、“桑美”、“宝霞”相继横扫东南沿海及江西、湖南、安徽等省份，2008年年初爆发波及21省50年不遇冰雪灾害，5月又发生震惊世界的汶川大地震。

2、巨灾损失。20世纪我国遭受自然灾害的损失当教地震、洪水、台风带来的损失最为惨重。仅以地震为例，造成数亿人受伤，59万人死亡。经济损失达数千亿元。接1990年不变价格计算，自然灾害造成的年均直接经济损失为：20世纪50年代480亿元，60年代570亿元，70年代590亿元，80年代690亿元，进入90年代后，年均已经超过1000亿元。仅1998年自然灾害造成的经济损失高速3000亿元。2004年仅浙江“云娜”台风就造成164人伤亡，4000人受伤，经济损失高达181亿元。2005年8月，“麦莎”台风受灾人口2931.2万人，直接经济损失168.4亿元，2005年台风给浙江造成损失286，81亿元，2005年紧急安置灾民是一般年份的10倍。2006年特大洪水造成直接经济损失2484亿元。2008年低温雨雪冰冻灾害造成21个省(区、市、兵团)不同程度受灾，因突死亡107人。失踪8人，农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万问，直接经济损失1111亿元人民币。四川汶川大地震伤亡8.7万人，经济损失迭8451亿元。而且所有受灾地区交通、通讯、电力、供水、水利等基础设施均受到无法进行数量统计的破坏，这不但影响了灾区当下的生活安排，对灾后重建的制约亦异常深远。

二、我国应对巨灾的主要措施

1、紧急应急机制。我国应急救援体系举足轻重。在美国“9.11”事件及2003年SARS公共卫生突发事件后，国家高度重视应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的社会应急救援体系建设。成立了国务院直接领导的国家安全生产监督管理总局，国务院还筹建了国家突发公共事件应急委员会。根据我国实际，出台了《国家自然灾害救助应惠预案》，按突发公共事件的不同类别，专门明确了由中央和国务院领导直接负责领导的几类主要事件的应急处理、调查。为做好应急救援体制建设，国家还要求各级政府和各部门、各行业从人力、物力、财力等方面加大投入，使我国在应急救援管理体制方面建立健全了一套集中统一、政令畅通、反应快速、处置及时、行之有效的应急救援体系。从国内形势看，频发的巨灾也促使应急救援体系基本做到了统一领导、分级管理，条块结合、以块为主。结构完整、功能全面，职责明确、规范有序，反应灵教、运转高效，整合资源、信息共享。军民结合与公众拳与，明确了灾害事件发生、报警、响应、结束、善后处王等环节的主管部门与协作部门及其职责，为巨竞减损救援发挥了主导作用。

2、政府救济机制。对于国内这些集中发生的巨大灾害事故，目前主要由国家民政、地震、防汛抗旱等部门负责防灾减灾任务，巨灾风险的灾区重建也基本是靠政府补贴和社会捐蜡，政府财政承担了最主要的赈灾重建任务，从国内2000年的数据来看，灾害损失占到了国民生产总值的3％-6％。2005年中央财政投入87亿元作为灾后安置重建补助，财政补贴占当年自然灾损的4.26％。2008年汶川地震国家制定了灾后恢复重建总体规划，中央财政资金下拨700个亿。其它来源，包括地方财政、对口支援、社会募集、资本市场融资、国内银行贷款、国际组织贷款、城乡居民自有和自筹资金、企业自有和自筹资金、创新融资以及其他等多种渠道筹措，为恢复重建工作顺利开展提供资金保障，政府又一次成了救灾保障的主力。

3、保险补充机制。众所周知。对于巨灾风险来说，光有应急机制和救济体系是不够的，单纯依靠财政补偿也难以应对日益严重的巨兜风险，财政实际用于巨灾补偿的支出占实际损失的比例相对较低。上世纪80年代，国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有9.35亿元，相当于灾害损失的1.35％。到了90年代。财政提供的自然灾害救济款平均每年18亿元左右，相当于灾害损失的1.8％左右。随着经济社会的发展，灾害事故发生频率的增加，这种依靠政府财政救济转移巨变风险的作用越来她有限度。将保险纳入巨灾风险防范和保障体系中，共同化解巨灾带来的各种经济、

政治及人员生存的风险是今后的发展方向。只是当下保险保障机制所发挥的作用仅仅表现在：快速应急反应、履行保险合同、开展公益活动等方面，经济补偿在普遍对巨灾风险认识不足、巨灾保险市场发育不成熟的情况下。显得微不足道。以2008年年初雪灾保险赔付为例，造成的相关经济损失超过了千亿，截至当年2月，保险业赔款仅超16亿元，估计最终赔款额只占总经济损失的2％～3％。因此，在化解巨灾风险过程中，还只是一种有益补充。

三、我国巨灾保险体系演进及成效

1、我国巨变保险体系的演进。我国的巨突保险制度的建设与发展大致可以分为两个阶段：第一阶段，在新中国成立之后，1951年中央人民政府政务院作出了《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》，在中国人民保险公司的具体推动下，到1952年底，国家机关、国营企业、合作社的财产绝大多数都办理了保险，而这些保险的责任范围中已包括了地震等巨灾风险。同时，为了保障农业生产安全，在我国的一些省份，还开展了以大牲畜和农作物为对象的农业保险，为农业生产提供了巨灾风险保障。但是，由于历史原因，到了1959年我国全面停办了国内保险业务。第二阶段，改革开放以来，1979年国务院决定逐步恢复国内保险业务，从1980年－1995年是我国巨灾保险的恢复时期。在这个时期针对我国企事业单位的财产保险、机动车辆保险、船舶保险、货物运输保险的责任范围均包含了洪水、地震等巨灾风险。居民家庭财产保险的保障范围中也包括了各类巨灾风险。另外，在这个时期，我国的农业保险也得到了快速的发展，为农业生产的巨灾风险提供了保障。因此。从这个时期的保险供给看。巨灾保险的体系建设已经初步完善。但从1995年开始，我国保险行业监督管理机构从控制和防范保险公司经营风险的角度出发，要求保险公司停办地震保险，因此，我国保险业提供的各类企业财产保险和家庭财产保险中均将地震风险列为除外责任，巨灾保险制度的建设遭遇新的危机。

2、我国巨灾保险体系取得的阶段性成效。从巨灾保险制度在我国发展的历史进程可以看出，中国特色的巨灾保险体系初步确立。首先，它伴随着新中国各项国民经济体系的建立而建立，为中国的社会主义革命和建设以及加强与当时的社会主义国家的经济往来，提供了相应的保险保障。其次，它促进了改革开放。民族保险业的恢复和发展是与国家实行对外开放同步而行的。保险主体由中国人民保险公司一家统揽，发展到如今100多家主体，既是中国特色社会主义建设的需要。更是参与经济全球化需要。既是国家产业结构调整与升级的需要，更是国内企业走出国门的需要。巨灾保险制度的发展，从某种程度上。促进了第一产业的安全需求，保障了第二产业的安全生产，据统计，目前。全国独立工业企业都参加了各类财产保险。在几次大的自然灾害事故中，保险发挥了积极的补偿作用。再次，丰富了巨灾保险经验。推广了巨灾商业保险的产品，推动了商业保险意识的培养和市场需求的激发，参与了社会防灾减灾体系的建立，特别是党的十六大以来，构建社会主义和谐社会理论的确立，进一步完善了商业巨灾保险参与社会管理功能体系。同时，巨灾保险制度的发展为保险监管体系的建立奠定了坚实基础。

由此可见，保险的巨走作用毋客置疑。关键是如何理清思路、找准症结，化解供需矛盾，进一步完善和健全巨灾保险体系，充分发挥并挖掘保险保障体系的巨大潜能。

四、我国巨灾保险体系脆弱成因分析

保险在成熟的市场经济社会，风险防护屏障应该依次是个人和企业自身、保险、社会援助，最后才是政府，政府的角色是风险的最后承担者，大量的损失应该用市场化经济手段转向保险公司。用市场行为取代行政行为，以期效率更高，效果更好。但是我国巨灾保险体系作为社会发展的稳定器、助推器效用却显脆弱、滞后，这一方面反映经济市场的不成熟，另一方面则是：

1、政府在赈灾减灾中的角色定位过于显赫。长期计划经济体制下形成的政府包办。在赈灾减灾工作中尤为突出，从而没有探讨和完善赈灾减灾体系。这种政府救济为主的救济体制，不但加重各级财政负担，滋生民众依赖心理，还削弱防灾减损意识，甚至导致出现夸大灾难，故意增加损失的道德风险等。但巨灾损失的特性决定了其时社会造成严重影响，需要动用全社会力量综合解决。亟需转变以往的巨灾应对策略，即政府从灾害的事后补偿转变为事前预防事中应急管理和事后补偿并重，从注重工程手段(建坝、修水库)转向非工程手段(或二者结合)，从单一的巨灾补偿机制转向注重灾害全过程、多因素整体性补偿机制转变。

2、对巨灾风险危害的认识存在偏差。从历年巨灾赔付状况来看，社会群体和个人对于巨灾风险的危害认识显然不足，总认为巨灾周期长，与自己的关系不大。还有一些人将解决巨灾风险的希望建立在国家和社会的救济上。通过对1998年长江特大洪水的损失情况分析，这方面问题非常突出，当年水灾造成的损失为2484亿元，保险公司的赔偿仅为30亿元，大约是社会总损失的1％。远不及发达国家一次巨灾损失中保险赔偿达30％－50％的比例。湖南衡阳2003年11月3日特大火灾事故中，也只有一户居民投保了家庭财产保险。重庆开县2003年12月23日天然气井喷事故中，保险赔偿仅及直接经济损失的0.1％。

3、对巨灾保险体系的建设缺乏系统研究和整体规划。我国巨灾保险研究更多的是针对国外的体系和经验，缺乏对我国具体情况的实证性研究。同时，建立巨灾保险制度体系是一个系统工程，需要国家有一个整体的思路和长远的规划，这样才能协调各方力量，共同推动。

4、对巨灾保险体系建立的认识存在误区。一些部门和人士简单地认为巨灾保险就是商业保险，因此，巨灾保险制度的建设就是保险监督管理机构和保险公司的事，其实不然，任何一个国家的巨灾保险制度都需要政府的重视和投入。在巨灾风险分散机制的建立上，需要政府支持，更需要政府作为再保险人加大时巨灾保险的投入。而中国再保险市场仅占全球再保险市场份额的0.1％。成为制约商业巨灾保险发展的瓶颈。

5、与巨灾保险体系息息相关的金融体制改革滞后。巨灾保险保障需要资本市场的支持，金融体制改革滞后在一定程度上制约了巨突保险制度建设的步伐，现代巨灾风险管理在很大程度上依赖于金融创新。如巨灾风险证券化技术。我国的金融体制改革与监管水平还远不能适应这方面的需要。

6、保险意识和巨灾保险产品供给有待加强和完善。我国巨灾保险体系建设的一个关键问题是解决全社会的保险意识，即自觉接收保险制度，主动购买保险。目前，我国巨灾保险体系的建设虽然遇到了一些困难，但也并不像有些学者批评的：“我国巨灾保险产品供给属于一片空白”。笔者认为。这种说法是不全面的。在我国的巨灾保险制度建设过程中，产品方面的因素固然存在，但更重要的是保险意识的推广和普及。从商品的角度看，在我国保险行业提供的大多数保险产品的责任范围中是包括了地震等巨灾风险的，如工程保险、船舶保险、飞机保险、货物运输保险以及各类人身保险。而其他巨灾风险，如洪水、台风等一直是各类保险产品的承保风险。只是针对企业各类财产的保险和针对居民家庭财产的保险不能提供地震保障。

责编：贾伟