黄 烨

摘要:现实社会中,弱势群体子女受教育权利的现状,形势严峻,问题不少,危害不小。对弱势群体子女教育权利的关注,并在法律制度、法律体系上予以保障,不仅具有浓厚的人文精神,而且比任何物质的扶贫都有价值。而已有的政策和法律对弱势群体子女教育权利的保障明显不足,故需探求新的保护机制和方式。

关键词:弱势群体;教育平等;生命质量;和谐社会;制度完善

中图分类号:C913.5文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)11—0072—03

弱势群体子女的教育权利问题,在当今社会发展中将会长期存在。人受教育的过程,就是提高生命质量的过程,更是未来展示生命价值的过程。全面建设小康社会,农村是关键,弱势群体是瓶颈,对弱势群体子女教育权利的关注,具有浓厚的人文精神,更具有积极的社会现实意义,是“三个代表”重要思想在教育传承领域的切实表现。弱势群体子女受教育问题解决的好坏,不仅仅影响民主的进程,将关涉到物质文明、精神文明和政治文明的协调发展。给公民以平等的良好的受教育机会,比任何物质的扶贫都有价值。

一、弱势群体子女教育问题的提出

(一)弱势群体的涵义

“弱势群体”是对在政治、经济、文化以及生理健康等方面处于弱势地位的人群的总称。他包括劳工、民工、下岗失业人员、城镇贫困人口、残疾人、老人、儿童、妇女以及遭受灾害的人群等。“弱势群体”作为一个集体名词、抽象名词不是一个严谨的法学范畴,更多地属于社会学领域。因此,“弱势群体”就是一个相对概念,是对社会人群根据一定标准进行比较的结果。我国社会转型期的教育弱势群体,不仅包括原有的贫困地区农村儿童,而且包括新出现的下岗职工子女、流浪儿童、流动儿童(农民工子女)等群体。特别是目前近200万的农民工子女的教育问题,已经成为全社会关注的焦点。

(二)农民工子女受教育的现状

1.学费昂贵,求学无门,失学现象严重。自上世纪90年代中期以来,随着我国工业化、城镇化进程的不断推进,围绕解决“三农”问题和增加农民收入,全国各地大力发展劳务产业,广大农民纷纷进城务工就业。我国流动人口每年以500万的速度增加,目前形成了约有1.5亿的流动大军,从而衍生出其子女教育的新课题。据专家分析,父母进城的农民工子女则有近2000万。他们当中,失学率高达9.3%,近200万名适龄儿童不能及时入学。中国的户籍制度是在特定的历史条件下形成的,长期以来,户籍制度一直扮演着维持社会稳定、平衡城乡发展、控制人口,以及协调社会资源分配的角色。受户籍制度的限制,农民虽然可以“自由”进入城市,但是户籍制度依然对农民的身份、就业、教育、生活水平等起到钳制作用。流动人口子女因没有现居住地户籍而无法得到同等的受教育机会。

2.留守的子女监管失控,心理不健康。农村更多没有随父母进城而被寄养在祖辈或亲戚家的留守孩子,同样也很容易因监护人的教育、管理不善而导致一系列的问题。调查发现,留守孩子除了得到父母的关爱甚少以外,在学习上有了问题向家人求助的比例也最低。随着年龄的增长,留守孩子逐渐意识到了家庭完整和父母关爱的重要性,于是更加缺乏安全感,对生活的满意度日益下降,人际交往能力也必然受到限制,导致心理上的不健康。

(三)贫困农村地区弱势群体子女受教育的现状

1.教育脱离实际,失学现象严重。中国有13多亿人口,其中9亿多在农村,农村人口约占总人口的70%,这是中国最基本的国情。目前,我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年,与城市平均水平相差近3年。在15至64岁农村劳动力人口中,受过大专以上教育的不足1%,比城市低13个百分点。全国现有8500万文盲半文盲,3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。这是中国农村的现实,因此,怎样办农村教育,农村教育如何服务农村,是一个方向问题,是关系到我国各方面发展的大问题。

2. 经济落后,教育经费短缺。目前,严重困扰各级政府和教育行政部门的问题是农村初中生的辍学。造成学生辍学的主要原因之一就是农村学生家庭贫困,经济负担太重,很多适学儿童早早的就弃学打工去了。农村中小学教育是义务教育,办学经费由国家负担。但是,现在农村中小学办公经费较少,教学设施落后,维持正常的教学工作十分艰难。而经济的落后,又造成教育的滞后,花力气抓经济,又会影响教育投入;教育的落后又反过来制约经济的增长,这就不知不觉地卷入了恶性循环之中。

3.教师流失严重,师资问题较多。由于经济社会的落后,我国农村教师队伍建设潜在的问题,随着农村经济和教育事业的发展,越来越突出地表现出来。其一是农村中小学教师队伍数量不足、质量较低,公办教师的数量只有不到50%,大多是乡聘、村聘的,基本上是严重缺编,难以维持,成为我国基础教育事业发展的普遍性问题,贫困地区尤为突出;二是教师结构不合理,不仅一线教师的年龄偏大,50岁以上的教师居多,而且学历也不合格,拔高使用现象严重。

(四)弱势群体子女教育权利保护的现状

新中国建立后,在对弱势群体子女教育权利的保护上,我国先后制定了许多保护性的法规。如:《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》、《禁止使用童工规定》、《残疾人教育条例》、《扫除文盲工作条例》,等等。这些法律法规的颁布实施,对弱势群体子女教育权利的保护起到了积极有效的作用。但是,以上法律法规的具体实施因为缺少更加具体可行的操作性规范,在实践中的效果并不理想,有些很难落到实处。因此,对弱势群体子女教育问题的解决,首先要建立一个完善的法律体系,以保障弱势群体的各项权利,至少 “国家要对国民最低限度的像人那样的生活实施保障”;其次,在执法过程中也要加强对弱势群体子女教育权利的保护。一方面,执法机关在执法活动中,对侵犯弱势群体子女教育权利的行为予以严厉打击,切实保护他们的合法权益。另一方面,应多在弱势群体中开展法制宣传,切实提高弱势群体子女教育权利的自我保护意识。

二、弱势群体子女教育权利缺失的危害

(一)制造着新的文盲半文盲群体,事必又成为未来的弱势群体

农民工由于本身生活的艰难,又加上客观存在的教育腐败,如乱收费、择校费等,影响了他们子女的求学热情,甚者辍学;贫困家庭的子女,因较重的学费开支,让家长愁上加愁,孩子的心理健康也受到影响,天长日久,学生蒙生打工意识;城市贫困人口,缺乏知识和技能的工人不仅最先下岗,也很难再就业。这些社会的弱势群体,他们的子女在基础教育方面又落后了一大截,不少小小年纪出外闯荡,既挣不到钱,又耽搁了学业,更无力更新知识,掌握新技能,势必将造成新的贫困群体。

(二)农村教育的落后制约着国家社会的发展

一是低质量的农村教育,不仅影响了农村建设人才的培养,而且将直接制约着农村劳动力素质的提高。根据国家统计局的调查,2001年我国农村劳动力为4.82亿人,占全国劳动力总量的比重约为70%。其中,初中及初中以下文化程度劳动力的比重高达87.8%。农村劳动力如此尴尬的知识层次或文化结构状况,就是失血的农村教育造成的恶果;二是低质量的农村教育导致低素质的农村劳动力,而低素质的农村劳动力又势必制约农村经济乃至整个国民经济的发展。从长远看,低素质的农村劳动力,不仅会直接导致劳动力“过剩”,甚至可能动摇农业的国民经济基础地位,导致乡村经济凋敝;三是低质量的农村教育,还直接制约并左右着我国的城镇化建设进程。城镇化是人们的生活方式从农村生活向城镇生活的升级转化过程。这种转化也是解决我国“三农”问题的根本出路,是现代化建设的内在要求,其目的是保证经济社会可持续发展。而高质量的教育体系,则是推动农村人口向城镇集聚的最重要的手段或动力之一,可时下低质量的农村教育现状,又是这种转化必须迈过去的一道坎。

(三)直接酝酿并潜伏下诸多不容忽视的“险情”

关心弱势群体要从子女教育入手。“要知道,大学里一名贫困大学生毕业,弱势群体中就可能有一个家庭毕业。”从一个个个体来看,知识的落后,意味着一家一户的愚昧、贫穷、痛苦,而这堆积起来,就将对整个中国的经济、社会发展,带来极大的隐患。从社会经济发展的角度来看,一个社会如果忽视了绝大多数主体的发展和经济状况的改善,固然不会获得长足的发展。从社会稳定的角度来看,如果贫富差距扩大到使一部分人无法正常生活的程度,尤其是当这部分人占大多数时,社会就会畸形发展,政府的可信任程度就会降低,社会犯罪率就会急剧攀升,从而导致不稳定因素的产生。因此,加强对弱势群体子女教育权利的法律保护有利于遏制贫富差距的加大,维护社会秩序的稳定。

三、弱势群体子女教育权利的保障及其完善

(一)清除影响劳动力流动的制度障碍

当前,向“三非”倾斜以促进就业和再就业,显得相当重要。所谓“三非”:一是大力发展非农产业,为农业大量剩余劳动力转移创造条件;二是大力培育非公有制企业,为大量企业富余劳动力消化创造环境;三是大力提倡非正规就业。向“三非”倾斜,必然要求打破阻碍劳动力流动的体制性因素。目前,阻碍我国劳动力正常流动的体制性因素主要是:户籍制度以及由此派生出来的各种歧视性政策;许多非公有制经济组织仍然没有纳入制度化的保障体系。我们认为,劳动力自由流动是实现劳动力价值和企业效益的重要保障。实行“三非”倾斜措施,最重要的是必须将影响劳动力流动的制度障碍彻底清除,比如加快户籍及相关制度方面的改革,逐步在就业、生活等方面给进城的农民以“市民待遇”;加快养老、医疗等社会保障制度改革,将非公有制企业纳入社会保障的范围。

(二)完善社会保障体系,保障弱势群体获得起码的生存和生活资料

社会保障制度(体系)是以国家立法形式确定的、国家和社会的一种责任和制度,同时也是公民获得生活保障的一种必要的基本权利。当前完善社会保障制度(体系),要致力于做好以下工作:落实好“两个确保”的规定,完善好失业保险制度,建设好城镇居民最低生活保障机制,扩大最低生活保障的覆盖面,基本实现“应保尽保”,并在农村积极创造条件,尽早建立和推广“农民低保”制度。

(三)解决弱势群体子女教育问题的建议

“同在蓝天下,共同成长进步”。2003年教师节温家宝总理在视察北京市接受务工农民子弟学校时写下了这句话。农民工子女和城市儿童少年本应得到同等的尊重,应享有同等的受教育的权益。因此,必须采取有效措施,切实解决好弱势群体女入学难的问题。

1.正确认识弱势群体子女教育问题。首先,要认识到教育是“全民教育”, 弱势群体子女教育应当享有受教育权利,而且是平等的教育权利。其次,要认识到随着城市化进程的加快,进城务工农民子女正成千上万地递增,搞好农民工子女教育已是一个克不容缓的问题。这不仅是教育问题,也是推动城市建设和发展、加快农村劳动力转移、维护社会稳定、实现社会公平的客观需要。总之,弱势群体子女也是公民,他们的父母也是国家的建设者,政府义不容辞地有为他们提供教育的责任。

2.进一步完善义务教育管理体制,探索建立适应“就地入学”的管理服务机制。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》强调指出:“要重视解决流动儿童少年接受义务教育的问题,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”各级党委、政府要把弱势群体子女教育作为全民教育的一个重要组成部分来抓,切实加强领导,强化政府行为,合理整合资源,竭力增加投入,尽量降低成本,全面提供援助,为弱势群体子女创造平等、宽松、优越的教育环境。一是挖掘现有公办学校教学资源,兴办专门招收农民工子女的公办学校;二是将民工子女纳入教育招生计划,实施农民工子女入学关爱行动;三是改革户籍制度,破除城市学生与农村学生的界限,减免学费或取消公办学校的“借读费”、“赞助费”;四是建立弱势群体子女教育救助基金,施行“希望工程助学进城计划”,全面救助失学的弱势群体子女入学。五是提供“富有爱心”的平等教育,保证弱势群体子女“进得来、留得住、学得好”。

(四)加大教育投入势在必行

教育和科学研究一样,不能缺少资金的投入。与一般的投资比较,教育投资回收周期长,教育成效一般要15年以上时间才可以逐渐显示出来。同时,教育又在某种意义上具有“公共商品”的特征,它成功的好处和失败的害处都会向他人和社会扩散。从经济学角度讲,政府为了社会的整体利益,必须义不容辞地承担起码程度的普及国民教育责任。二战后西方发达国家几十年来的经济发展,即有赖于不断提高的整体国民素质。目前我国的教育投入水平仅相当于世界发达国家平均水平的三分之一、发展中国家平均水平的一半。教育落后的严重状况如不迅速改变,将会和50年代忽视人口问题一样,带来严重的后果。

(五)大力发展民办教育

我国《民办教育促进法》》第四十四条规定:“县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”;第四十八条规定:“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展”。第四十九条规定:“人民政府委托民办学校承担义务教育任务,应当按照委托协议拨付相应的教育经费”。《职业教育法》第二十六条 规定:“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”。大力扶持兴办农民工子弟学校。李岚清曾说:“中国的教育事业,只靠政府这一个‘轮子推动,发展速度总是有限的。如果再加上另一个‘轮子——民办教育的推动,一定会发展得更快、更好。”对于解决农民工子女教育问题,“两轮”推动尤显重要和有效。各级党委、政府要按照《民办教育促进法》,制定相应的优惠政策,采取各种有力措施,积极引进社会力量参与办学,兴办农民工子弟学校。教育部门要建立公正合理的评价体系和监督机制,给予民办民工子弟学校合法身份,大力支持其发展,增加农民工子女就学机会,减轻公办学校压力。

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(责任编辑/石银)