刘良博

【摘要】 农民、农村、农业问题是一个关系我国经济发展全局的问题，而转移农村剩余劳动力是解决“三农”问题的关键。它不仅直接影响到农村的经济发展和农村的社会稳定，而且还关系到整个工业化、城市化进程。然而，国家政策限制、乡镇企业发展滞后、城市吸纳能力下降、农业内部转化不足、农民自身素质不高等种种因素，制约着我国农村剩余劳动力的顺利转移。

【关键词】 农村剩余劳动力；转移；制约因素；“三农”

党的十六大明确指出，“农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。党的十七大提出，“要以促进农民增收为核心，多渠道转移农民就业”。改革开放以来，由于党和国家对农村劳动力转移工作的逐渐重视和组织领导的加强，农村劳动力转移已取得了较大进展。但是我国农村人口数量庞大，劳动力的素质偏低，在很大程度上制约了我国城镇化进程和农村剩余劳动力的转移速度与规模。农村劳动力过剩，人力资源闲置，在很大程度上制约了农民收入的增长。从根本上解决这一问题，需要深入分析我国农村剩余劳动力转移的制约因素。

一、制度因素制约农村剩余劳动力的转移

1.国家政策的限制和歧视

主要是我国长期的城乡分割体制所衍生出的一系列严格限制农民离乡进城、弃农务工经营的制度因素，表现为以下几个方面：

（1）户籍管理制度。它是我国自50年代以来实行的一项管理住户和人口的政策，包括多项内容，其中掌握和控制住户和人口的地区迁移是这一制度长期以来最重要的内容。在户籍制度的约束下，我国农村剩余劳动力长期得不到有效的转移，大量的农村剩余劳动力被束缚在土地上，形成大量的隐性失业者，限制了生产要素的合理流动与配置。尽管从80年代起，随着改革开放的深化，户籍制度在限制农村人口迁移方面的功能日益削弱。于是许多农民纷纷离开农村进城务工。但是在户籍制度的严格限制下，大量迁徙入城的农村剩余劳动力无法融入就业城市的经济组织内，不得不在体制外生存，形成一种漂泊不定的人口。这些流动的人口在进城以后没有正式身份，在劳动就业、技能培训、子女教育、福利、社会保障等方方面面临很多困难。近些年出现的“民工潮”就使其弊端更加暴露，致使农村剩余劳动力不能实现稳定的转移和就业，现有的城市管理系统也无法对他们行使正常的管理职能，导致许多不安定现象的产生，给社会造成许多混乱。

（2）就业管理制度。现行的就业制度导致劳动者在求职、就业管理等方面遇到不平等的待遇，对农村劳动力进入城市就业的总量、就业工种选择等实行严格限制，这都严重挫伤了农村劳动力转移的积极性。

（3）社会保障制度。农村社会保障制度落后。在传统的计划经济体制下，我国的社会保障制度也明显的呈现出二元结构。目前我国城市基本建立了以社会保障为核心，以最低社会保障制度为基础的社会保障体系。而在广大农村，社会保障制度建设被长期忽略，土地就成为农村劳动力的唯一养老保障，如果离开土地进城务工，就处于毫无保障的“真空地带”，一旦失业，基本生活就难以保证。再加上我国农民世代在艰苦的环境下，有一种自给自足的固定生产生活方式，封闭的小农文化和传统的乡土情节及思想观念制约着农村劳动力转移。所以在城乡居民统一的社会保障体系未能真正全面建立的前提下，我国农民安于现状、求稳怕变的思想严重束缚着他们离土离乡的脚步。

2.农村土地制度的制约

按照国家法律规定，我国农村现行的土地制度是集体所有制。现有的农村家庭承包责任制是改革开发初期的一项土地政策，曾经在农村经济发展史上写下了光辉的一笔，可以说在一定程度上对农村劳动力转移起着间接的就业保险作用，因为稳定的土地承包关系是农村劳动力获得基本生活保障的基础。然而，也正是这种稳定的土地承包关系的存在，造成农业生产分散于各个农户家庭，这种集体统一经营与家庭分散经营相结合的模式在新时期已难以适应农业现代化、农村城镇化发展的需要。它对引导农民进城，从而促进农村剩余劳动力的有效转移表现出制度上的严重滞后性。

3.劳动力转移的法制建设滞后

转移出去的农村剩余劳动力的合法权益得不到保护，特别是转移到城市或外地的劳动力，经常发生工资拖欠或不兑现、出现工伤事故、不按协议履约、劳动安全缺乏保障等现象十分普遍，在客观上影响着农村劳动力转移的积极性。

二、乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力下降

20世纪80年代至90年代前半期，中国的乡镇企业异军突起。它作为我国农民冲破城乡壁垒和传统产业分工格局的一种创举，在发展农村工业、解决农村劳动力就业问题上做出了巨大的贡献。统计资料显示，全国乡镇企业就业人数由1983年的3221.91万人增加至1988年达到9545.5万人，至2000年，乡镇企业共转移农村剩余劳动力1.3亿人。但是，据有关专家研究发现，进入90年代后期，乡镇企业吸纳农村劳动力逐渐呈下降的趋势。我国乡镇企业1997年新增转移农村剩余劳动力400万人，1999年新增转移200余万人，2000年仅100万人，2001年则为零。其主要原因在于：

1.市场经济的激烈竞争

我国的乡镇企业是在二元经济结构中产生的，其发展初期资本的有机构成低，资本对劳动力的吸纳弹性大。随着经济的发展，它的发展面临规模庞大、体系健全、技术先进的城市工业的激烈竞争。为此乡镇企业不得不选择由粗放型向集约型经济增长方式的转变，在逐步提高技术进步的同时，必然加快技术替代劳动的步伐，采用新技术、新设备，以应对现实的市场竞争，从而导致资本的有机构成提高，资本对劳动力的吸纳弹性下降。

2.我国的城镇化水平很低

我国的乡镇企业存在布局分散、起点低、规模小等诸多问题，产业结构不合理，而且基础设施不够完善，对人口和经济的吸引力不强。据统计，我国的乡镇企业92%分布在农村，7%分布在建制镇，1%分布在县城或县以上城市，这种分散的布局使得乡镇企业丧失聚集效应和辐射效力，无法带动农村第三产业的发展，从而制约乡镇企业对农村剩余劳动力的吸纳。

3.乡镇企业自身发展滞缓

步入90年代后期，乡镇企业的发展遇到重重困难，其生产管理粗放、产品技术档次低等问题充分暴露，增长速度逐年下滑，增长乏力。相应的，乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力也逐步下降。另外政府从宏观利益出发加强对乡镇企业的规范管理，对易造成各类污染的“五小”乡镇企业和资源型小乡镇企业实施强制关闭，因此在一定程度上减少了农村剩余劳动力就业的空间。

三、城市吸纳农村剩余劳动力的能力有限

农村剩余劳动力转移到城市不仅自身获得了收益，同时也推动了城市的发展。但随着经济的发展和体制的改革，城市本身所存在问题日益突出，从而难以再大规模吸纳农村剩余劳动力。主要有以下制约因素：

1.城市自身就业压力日益增大

由于我国经济体制转轨，现代企业体制改革的深化及产业结构的升级，造成我国城市职工下岗之势显著，城市的失业率逐年提高。据国家统计局统计，2003年我国城镇登记失业人数为800万，城镇登记失业率高达4.3%。同时国家行政机构的改革和事业单位的调整也将释放几百万分流人员。2007年全国高校毕业生495万，比2006年增加85万人，2008年达到559万，预计今后三年内还将以每年50万的速度增长，其中绝大部分竞争城市就业岗位。专家测算，目前我国城市大约近2000万人失业。因此我国的一些大中城市为了降低失业率，设置种种条件限制农民进城务工，农村剩余劳动力转移的空间也日益缩小。

2.农民工带来的“城市病”现象日益严重

随着大量农民工进城务工，我国在解决农村剩余劳动力转移和城市化进程中出现了严重的“城市病”现象，即由于城市对人口的吸纳过度，超过其所能承受的规模，从而出现人口稠密、交通拥挤、住房紧张、环境污染和社会治安混乱等，城市的负担和管理难度加大。因此我国城市规模资源的限制在短期内难以迅速扩张，在客观上抑制了农村剩余劳动力的转移。

3.高科技应用和产业升级带来就业能力下降

现代科技和信息化的发展以及管理水平的提高，对我国经济社会发展产生深远影响。推动经济结构调整与产业结构升级，成为转变经济发展方式、推进新型工业化进程的重要举措，是城市经济发展的必然趋势。然而，经济结构调整与产业结构升级对社会就业带来不利影响，其直接后果是就业能力下降、结构性失业增加，导致经济发展与社会就业并不能同步发展。在纺织、煤矿、冶金等一些传统行业，技术改造的实施和管理水平的提高，对就业岗位的需求越来越少。而在电子信息、生物技术、新能源等一些新兴行业，由于技术含量高，对劳动者一般要求高学历、高技能、高素质，农村剩余劳动力显然是难以适应这样的要求。

四、农业内部吸纳农村剩余劳动力的能力不足

我国是一个人口大国，就农业资源的人均占有量而言，我国是世界上最少的国家之一。随着经济建设的发展，我国耕地面积呈不断减少之势，这将会加重有限耕地上的就业压力，带来农村劳动力普遍过剩。更为重要的是，随着农业科技的进步，特别是农业机械化水平的提高，在一些经济发达地区已出现资本替代劳动的趋势。而且，由于农村市场经济不发达，特别是劳动力市场不发达，农村生产要素的流动还有不少困难。一些经济发达地区的农业技术选择是从本地要素供给条件出发，这在客观大大削弱了农业生产部门内部就业能力，难以继续有效地充当农村过剩劳动力“蓄水池”的作用。另外，纵观资本主义发达国家历程，农村产业化促进了第三产业的发展，也促进了农村剩余劳动力转移。如美国实施农业产业化经营以后，农场所需的农业机器和农用汽车的制造和修理、种子、饲料、化肥、农药和油料的供应，农产品加工、运输、储藏、及销售以及农场建筑、兽医服务、农业信贷等，全部成为社会化服务，因此当美国农场劳动力减少时，社会支农就业人数却大大增加。而我国农村产业化目前还处于起步阶段，农业商品化和社会化程度还比较低，农村第三产业发展较为滞后，因而很难吸收农村剩余劳动力。

五、农村劳动力自身素质状况不能适应转移的需要

劳动者的素质是劳动者在特定环境和条件下谋求就业生计的能力，它是劳动者在先天禀赋基础上通过后天的转移或流动就业中实践和学习获得的品德、学识、才干和经验的综合，它对劳动力的转移或流动竞争就业影响极大。往往劳动者的综合素质越高，就业领域、就业层次就越高。目前，在我国农村劳动力不仅数量庞大，而且素质较低。在广大农村剩余劳动力中，大部分是初中或初中以下文化程度，大中专文化程度的很少，而且绝大多数没有接受过专业技术的培训。国家统计局相关资料显示，目前在已转移的农村劳动力中有80%以上没有接受过专业技能培训，受教育程度在高中及以上水平的仅占20.3%。农村劳动力综合素质水平不高，很难适应城市产业多样化的需要，从而增加了农村剩余劳动力转移的难度。农民劳动力素质偏低，影响到其就业竞争力比较弱，就业面非常狭窄，只能局限于劳动密集型产业，从事一些城市人不愿做的脏、苦、累、险的工作，是一种低水平、低层次的就业。

综上所述，影响农村剩余劳动力转移问题的因素是多方面的，因此寻找解决问题的路径也需要全社会全方位的共同努力，不断在深度和广度上寻找更多的就业空间，方能从根本上解决农村剩余劳动力的就业问题。

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