李 强

摘要:9•11事件是21世纪初最重大的国际关系事件之一,当代国际关系因此发生了一系列重大变化。作为对该事件的回应,美国政府发动了被称为反恐战争的阿富汗战争和伊拉克战争。为了赢得反恐战争并且确保美国的安全利益,美国提出了先发制人战略。

关键词:9•11事件;反恐战争;先发制人

2001年9月11日,美国世贸中心和五角大楼先后遭到由基地组织发动的恐怖主义袭击。纽约世贸中心是美国经济辉煌的象征,而五角大楼则是最强大的军事实力的体现。虽然美国曾经遭受过恐怖主义袭击。

一、美国政府关于9•11事件的认知

9月12日,布什总统在召集国家安全委员会议之后发表声明称,恐怖分子对纽约和华盛顿的蓄意而致命的袭击是战争行为。美国正处于战争状态,美国会尽其所能来赢这场战争。这是美国政府第一时间对该事件的定性。13日,鲍威尔在记者招待会上表示,本•拉登是该事件的主要嫌疑犯。9月30日美国发布的《四年防务评估报告》再次肯定该事件是一场针对美国、美国人民和美国价值观的战争,并将目标锁定为恐怖主义组织及其背后的支持者。美国政府认定该事件是针对美国的战争行为,并把目标锁定在基地组织和庇护基地组织的阿富汗塔利班政权。

2002年9月发布的《美国国家安全战略报告》认定,全球范围的恐怖主义是美国的安全威胁,是有预谋有政治动机并且针对平民的暴力行为,美国的首要目标是打击全球范围的恐怖组织;还提出“邪恶轴心”的概念,明确指出伊朗、伊拉克和朝鲜就是邪恶轴心国家。同时强调严防WMD落入恐怖分子之手。《美国国际安全战略》(2006年3月)再次强调,防止WMD扩散到无赖国家和支恐国家。防止WMD扩散到无赖国家和支恐国家是美国面临的最为棘手的问题之一,由于WMD巨大的摧毁能力以及由此带的心理威慑,美国千方百计阻止WMD落入敌手。2007年10月发布的《美国国土安全报告》继续将基地组织是作为美国最为严重的安全威胁来看待,认定它依然活动在阿巴边境地区,而且组织头目和基本构架依然存在。

二、美国政府对9•11事件的回应:反恐战争

美国政府对该事件性质的认定和对恐怖主义与WMD对美国安全的认知决定了美国政府对事件回应的方式和手段。事件发生后,美国政府展开积极的外交努力,寻求相关国家的理解与支持;总统向国会提出用兵与拨款动议,国会快速顺利通过了总统动议;得到国会授权后美国政府展开了大规模的军事动员和军事部署;美国民众也以少有的高支持率支持政府的行动。

从9月12日开始,布什总统与江泽民、普京等安理会常任理事国首脑通话,鲍威尔与沙龙、阿拉法特、安南、索拉纳等通话,促请他们与美国共同对付恐怖组织及庇护这些组织的国家。北约发表声明,表示盟国将支持美国针对11日的恐怖袭击展开的报复。在美国近似胁迫的压力之下,巴基斯坦同意与美国站在一起共同打击恐怖主义势力。事件发生后,布什总统向国会要求两百亿的特别预算,这部分预算除了用作纽约重建基金外,也有部分将作为国防预算。14日,参议院以98票对0票,众议院以420对1票通过法案,授权布什采取一切所需及适合的力量,以对发动、授权、参予或帮助9月11日恐怖袭击的国家或组织作出反击。同时也通过拨款四百亿美元,给予布什作重建及反击的工作。13日,国防部副部长沃尔福威茨在记者招待会上表示,美国将对恐怖主义势力进行持续性的打击,直到到恐怖主义的根基被彻底铲除。14日,布什签署行政命令,授权国防部长征召后备军人,同时宣布美国进入全国紧急状态。得到国会授权后,美军实施自海湾战争以来最大的军事调动。10月7日,美军展开持久自由行动。另外,美国各大媒体的民意测验都认为该事件如同1941年日本偷袭珍珠港一样,是对美国的“宣战”。美国民众中有90%的人支持美国对恐怖主义分子实施武力打击。经过各方面的积极努力,美国与10月7日在阿富汗展开代号为“持久自由行动”大规模军事行动。

事件发生后,包括萨达姆政权在内的极少数国家没有对此表示哀悼。2002年1月,布什政府提出“邪恶轴心”论,明确指出伊拉克、伊朗和朝鲜就是邪恶轴心。并且暗示萨达姆政权可能与基地组织存在关联。2002年3月7日,联合国对伊武器核查首席核查官布利克斯与伊拉克官员会晤,敦促伊拉克配合核查。7月5日,伊拉克官员和联合国秘书长安南会晤,拒绝武器核查建议。9月12日,布什在联合国大会开始前发出措辞严厉的讲话,提醒联合国要么注意来自伊拉克的越来越严重的危险,要么在美国采取行动时靠边站。安理会随后着手起草新决议,以迫使伊拉克遵守先前的决议。11月8日,安理会通过1441号决议,决定强化联合国对伊武器核查。随后伊拉克接受1441号决议,表示合作。11月18日,联合国武器核查人员抵达伊拉克,开始调查大规模杀伤性武器。12月7日,伊拉克向核查员提交长达12,000页的武器报告,称是“最准确、最完整”的有关伊拉克化学武器、生物武器和核武器计划的报告,伊拉克强调其没有大规模杀伤性武器。布利克斯通告安理会,伊拉克的武器报告基本上是在1997年报告的基础上重组而成的,并认为该报告不足以让人相信伊拉克已放弃制造大规模杀伤性武器的企图。2003年1月14日,布什表示,没有证据证明萨达姆会自己解除武装。27日,布利克斯和巴拉迪向安理会汇报说,尽管伊拉克向联合国核查员提供了检查武器设施的机会,但是未知武器材料的调查仍然令人担忧。伊拉克对此置若罔闻,3月20日,美国以伊拉克藏匿WMD并暗中支持恐怖主义为理由,绕开联合国,联合英国单方面决定对伊拉克实施大规模军事打击。

三、反恐战争:先发制人

早在2001年9月发布的《四年防务评估报告》中,美国表达了转变防御模式的愿望。报告要求,美国将“基于威胁的模式”转变为“基于军事潜力的模式”,后者更加注重敌人可能如何发动进攻,要求美国具备打击那些依靠出其不意、非对称或者欺骗手段达到目标的敌人。2002年9月的《美国国家安全战略报告》指出,进攻是最好的防御,制定出了以攻为守,先发制人的战略。报告提出了“先发制人”和“预防性战争”两个概念。虽然两个概念可以互换,但两者的内涵存在重大区别。国际法承认国家率先打击潜在威胁的权利;而预防性地打击不确实的威胁不被国际法承认。两种战略都需要首先使用武力,但先发制人强调运用武力避免更加迫切,更加明显的威胁。先发制人和威慑存在差异,和威慑不同的是,先发制人战略不依赖威胁使用武力,而是实际使用武力打击确有威胁意图和能力的敌人。两个术语之间的区别并未否定这样一个事实,两种战略都需要首先打击的能力,这样美国就能够打击察觉到的敌人。有文章评论道,该文件代表了一系列外交政策方针,勾勒出新阶段美国外交政策的轮廓。它更加强调军事上的先发制人,军事优势、单边行动和向所有地区扩展自由民主安全的承诺。该战略使用了极为强硬的语气,以此显示应对未来恐怖主义威胁的坚强决心。报告指出,面对无赖国家和恐怖分子,美国不会再处于以往被动挨打的地位,不会让敌人首先攻击。新战略表明,美国确实需要抵御诸如WMD扩散、无赖国家和恐怖主义袭击的威胁。2006年9月颁布的《美国国家安全战略报告》继承了2002年9月《美国国家安全战略报告》的主要战略构想。除了再次确认先发制人战略之外,06年报告更加强调恐怖分子借助WMD袭击美国的威胁。报告指出,根据长期以来的自卫原则,即使在敌人攻击的时间和地点尚未确定时,我们也不排除提前动用武力的战略选项。面对WMD可能造成的毁灭性灾难,我们决不能袖手旁观。这就是先发制人的原则和逻辑。传统观念中的威慑对于肆意攻击平民的恐怖分子已然不起作用,这种现实是两份报告提出的先发制人战略理念的佐证。06年报告是在美国发动阿富汗战争和伊拉克战争之后颁布的,所以它更加明确地支持对敌对国家实施先发制人打击。

参考文献:

[1]9•11事件新闻报道参见,人民网,http://www.people.com.cn.

[2]《四年防务评估报告》. 2001年9月30日.

[3]《美国国家安全战略报告》. 2002年9月.

[4]《美国国家安全战略报告》. 2006年3月.