罗朝猛

自我国《教育法》颁布并赋予公立中小学九项权利以来，各地中小学按照法定的权利自主办学、自主管理，比以往任何时候都获得了更大的办学自主权。但我们也不能忽视，公立中小学在行使权利过程中陷入了困境。梳理起来主要表现在以下方面：

政府权力“无边”。公立中小学权利“地盘”遭遇挤压与侵蚀

我国社会正处于转型时期，教育行政管理体制改革成功的关键在于是否真正理顺政府与学校的法律关系。从法律的角度分析，政府与学校关系的核心是权力与权利的分配，即政府与学校之间职权、职责的界定。从我国现有法律法规来看，没有对政府教育权限做出明确的规定，有的也只是一些原则性法律规定或政策性文件。

追溯我国教育行政体制改革的历程，教育体制改革与我国经济体制改革是同步进行的。1985年。中共中央发布了具有里程碑意义的重要纲领性文件：《中共中央关于教育体制改革的决定》。该《决定》指出：“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚持实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。为使以办学自主权为核心的学校权利真正得到实现与保障，我国1995年颁布了《中华人民共和国教育法》，该法确立了学校的法人地位，对学校的权利从法律法规的层面进行了具体化的规定与确认。《教育法》等法律法规的颁布与关于教育体制改革的决定等纲领性文件的出台，标志着我国开始从计划经济时代“大一统”的中央高度集权开始向地方分权和向学校放权转轨。从某种程度上讲，教育分权模式的确立与通过立法赋予学校权利有力地促进了我国教育事业的改革与发展。

毋庸讳言的是，尽管历经几次改革，由于传统与习惯使然，政府职能依然未能实现根本性转变，政府依然视学校为自己襁褓中的婴儿，政府依然在扮演“全能”政府的角色，其具体表现就是通过行政指令、校长任免、人事调配、经费划拨、督导评估以及名目繁多的检查评比方式和直接、微观、具体的手段来“包揽”与“干预”学校事务。

依据权力理论，权力具有膨胀和独特专性，一旦限制不力，它就会吞噬权利的“地盘”。政府权力无限扩张，这主要表现在教育行政部门对学校人事权、财产权、内部事务处理权等方面管得过死、过细，完全超越了合理的界限，在某种程度上不合理地剥夺了应属于学校自治、自主的权利。政府“占位”与“越位”影响和挫伤了学校的办学主动性与积极性，严重制约了学校的长远性发展。

在法治社会，政府行政职能与权限应当是“有限的”和“法定的”。有效制约政府权力，还学校应有的权利，有赖于法律法规对政府权力与学校权利的范围与边界进行勘定。政府权力是保障学校权利必不可少的力量，但是为了切实保障学校权利又必须限制政府权力。限制政府权力的目的，是为了帮助学校更好地实现权利。政府权力必须尊重学校权利及其法定界限。

公立中小学权利“越界”，滥用权利现象比较普遍

我国法律赋予了公立中小学法人地位与法定权利，但在学校权利行使过程中，作为权利行使主体的公立学校，在理论认识与具体实践过程中都出现了一些误区与偏差，导致出现了诸多学校滥用权利的现象。《教育法》赋予了学校照章自主管理的权利，但有些学校根本就没有依法制定学校章程，而是随意地制定与法律法规相抵触，甚至是违法的内部管理制度；有的学校借严肃校风校纪之名，随意开除学生，甚至是义务教育阶段的学生，导致非法剥夺学生受教育权；有的学校在教师职称评定、教师聘任合同管理、上班出勤等方面严重侵害教师权益；有的学校实行所谓“末位淘汰制”，任意践踏和剥夺教师作为普通公民的劳动权利。在非法侵害教师权益方面的典型案例屡见不鲜，“高丽娅教案官司案”“骨干教师实名举报校长而被解聘案”和“女教师生小孩而丢公职案”等。有的学校严重侵犯学生的隐私权，比如，私拆学生信件、随意体罚学生、随意对违规违纪的学生进行罚款、随意没收学生随身所带的财物来“以罚治校”。殊不知，学校并没有行政处罚的权力。行政处罚中的罚款是由特定国家机关依法对违法者所实施的财产处罚，一般的社会组织和个人均无自行设罚和罚款的权力。另外，学生个人的财务属于其个人财产，任何组织和个人无权没收，否则就属于违法行为。有的学校利用虚假广告乱招生，以赢利为目的擅自将学校的教学场地与设施出租给社会机构；有的学校巧立名目乱收费，不顾教育行政部门三令五申而在节假日乱补课。有的学校校长假借校长负责制之名，集一校之长与法人代表为一身，完全将公共权利演化成了个人的权力，导致滥用权力，有的甚至走向了犯罪。“一切有权力的人都容易滥用权力”，这是万古不变的一条经验。

权利理论告诉人们，反映一定社会关系的权利，无论是在其他领域还是在法律领域，都要受一定的限制和约束。因此，任何权利无不具有一定的界限，公立中小学权利概莫能外。防范与遏止学校权利“越界”与滥用的有效途径在于：首先，树立权力与权利有限的法治理念，将政府权力与学校权利限制在合理的范围内，通过立法明确界定学校权利的边界与限度，而不使学校权利越界；其次，要用政府权力来制约学校权利，形成政府权力与学校权利配置的平衡机制；最后，建立有效的学校内部治理模式，明确划定内部职能管理部门的权限与责任。

理顺关系、勘定边界，破解公立中小学行使权利之困

20世纪80年代中期以来，一些国家围绕教育分权等掀起了一股公立学校重建(school Restructuring)运动。例如，1988年，新西兰开始了一项以“明日学校”为主题的行动，政府教育部门被废除，建立了由董事会成员组成的校级董事会，要求董事会与社区签订协议，并授权管理学校财政预算以及聘用和解聘教师。澳大利亚、加拿大、美国和英国在同一时期也采取了类似的行动。西班牙教育改革甚至把权力下放到要求学校校务委员会选举学校校长的程度。

在我国社会转型的进程中，以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始变迁。纵向上，在公共教育权力体制内部由中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力；横向上，则是由公共教育权力体制向外部的社会领域和市场领域转移权力。社会转型与公共教育权力变迁，导致产生新的教育社会关系和新的教育问题。

面对全球性的以赋予公立学校更大办学自主权为改革核心的重建运动，我们更应对我国社会转型时期中教育社会关系中出现的新问题加以重视。在学校需要理顺的种种内外部关系中，最需要调整、最受关注、也是最受非议的是政府与学校的关系。在我国传统的政、校关系中，学校对政府处于一种依附状态，政府对学校实行直接的、微观的管理。政府对学校过度干预，“全能型政府”垄断了学校的权利；在传统的政校关系中，学校只有管理教师、教育学生的权力，其他的权力都是由教育行政机关来执行的，包括招生、课程设置、教师任用、学校教育教学评价等。

在有关公立学校权利调整重大问题上，倘若一味追求下放权力和不受制约的自主权，而不考虑、不注意甚至有意忽视合理制约的一面，这将会导致学校对权利的诉求走向极端。事实上，任何事物都有自主的一面，又有受制于客观的一面。一方面学校权利被不法侵害，学校、教师、学生的合法权益得不到保障；另一方面学校滥用权利的事实又大量存在。我国教育立法对政府权力与学校权利界分不明的缺陷日益凸现，已成为制约公立学校发展和教师及学生合法权益保障及其救济的“瓶颈”。

如何以法律厘定与厘清中央和地方各级政府之间、政府和学校之间的权限与责任，如何通过法律保证政府职能和学校职能的分离、政府权力与学校权利的分离、主办者产权和学校经营权的分离，以此形成一个既有利于政府进行统筹管理，又有利于学校拥有较大的办学自主权这样的一种管理关系；如何合理配置学校权利，使学校权利在政府力量和市场力量之间形成一种新的平衡与制衡，让学校权利真正回归本位，建立起“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制。这些都是当下教育法学研究学校权利问题不可回避的重大理论研究课题。