韩庆龄

摘要：在现阶段，同其他国家一样，由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病仍然时我国的食品质量安全构成了明显威胁，必须进一步健全和规范食品安全市场，建立统一、高效的食品安全管制机构，强化社会及市场相关监督主体的作用。明确不同阶段政府对食品安全市场进行规范的范围和目标等，都是从规范主体方面进一步规范和健全我国当前食品安全市场的有效举措。

关键词：食品安全对策研究

一、健全和规范我国食品安全市场的必要性

长期以来，我国的食品供应体系主要是围绕解决食品供给量，即食品数量安全问题建立起来的，对于食品质量安全的关注程度不够。我国食品行业在原料供给、生产环境、加工、包装及销售等环节的安全管理上，都存在严重的不适性。在现阶段，同其他国家一样，由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病仍然对我国的食品质量安全构成了明显的威胁。对此，仅靠当前的市场机制已经不能有效解决，必须进一步健全和规范食品安全市场。

(一)当前我国食品安全风险高发、矛盾凸显，要求进一步健全和规范食品安全市场

我国当前正处于食品安全风险高发期和矛盾凸显期，食品安全总体形势不容乐观，食品安全市场规范工作任重道远。

当国家计划在经济生活中起主导作用时，因国家直接参与企业的具体经营管理，市场上伪劣低质的食品较少。随着经济体制的转变，特别是市场范围的扩大，食品安全问题变得日益严重。随着经济进入更高级发展阶段，人们的食品安全意识大为增强，各种力量加强对食品安全中存在的问题进行有效的治理，食品安全问题将逐渐减少，食品安全问题也会像环境出现先恶化后改善的趋势一样，根据库兹涅茨环境曲线假说，食品安全问题随着经济发展将经历如下图形所示的过程。

当前，我国正处于经济体制转轨期间，市场范围不断扩大，市场发育不充分，食品安全问题凸显。近年来红心鸭蛋、金华毒火腿、太仓劣肉松、阜阳毒奶粉、龙口毒粉丝、广州毒酒、四川毒泡菜、绍兴假黄酒、上海垃圾油炸豆腐、央视曝光的母猪肉、病害猪肉肉丸等不安全食品，给人民群众的生命安全带来极大危害，食品安全形势非常严峻。众多的食品安全事件警示我们：由于我国社会主义市场经济体制建立的时间较短，市场机制和法制尚不健全，诚信意识缺失，影响食品安全的一些深层次问题仍然存在，行业生产力水平不高，产业化程度低，核心竞争力较差，初级农产品源头污染依然严重，食品生产加工环节假冒伪劣问题比较突出，食品流通经营秩序有待进一步规范，食品安全事故和事件时有发生。发达国家在现代化、城市化、工业化长期进程中分阶段出现的食品安全风险在我国现阶段比较集中地出现和暴露，进一步健全和规范食品安全市场迫在眉睫。

(二)食品安全市场存在信息不对称与外部性的特征，需要政府干预市场，进一步健全和规范食品安全市场

食品安全问题具有外部性特征。所谓外部性，指的是一个经济单位的活动所产生的对其他经济单位的有利或有害的影响。食品安全问题存在的外部性问题体现在两个方面：一方面是食品市场上的正规(生产安全食品的)企业对消费者和非正规企业产生的正的外部性，另一方面是非正规企业对于消费者和正规企业产生的负的外部性。外部性是非排他的，因而不能通过市场机制自动设置价格来管理，从而导致了市场失灵。假设某一地区存在两个食品生产企业，某非正规企业生产的不安全食品能够对另一企业的安全食品产生负的外部性，比如由于该企业生产的食品不符合安全食用标准，消费者购买食用受到伤害后，在下一次购买决策中，由于上一次的食用负面心理影响，造成一定的信息传递，致使消费者怀有对该类食品的不信任态度，由此对正规企业造成了一定的间接经营损失。反之我们也认为正规企业同样会对其它企业产生正的外部效应。为了便于分析，我们假定经加工处理的食品为安全食品，没有加工处理的食品为不安全食品。假设食品安全处理的成本对于每个企业都是10，不处理的成本是0；如果两个企业都不处理，每个企业的食品价值都为5；一个企业处理而另一个企业不处理，每个企业的食品价值都为12；两个企业都处理，每个企业的食品价值都为20。企业的净收益为食品价值与食品处理成本之差，所以，我们可以得到如表所示的生产博弈矩阵：

二、规范和健全当前我国食品安全市场的对策

(一)建立统一、高效的食品安全管制机构

在食品安全的政府管制体系中，管制主体是影响食品安全管制效果的重要因素之一。其中，管制机构是整个管制体系的运行载体，机构设置是否科学、规范影响着政府对食品安全管制职能的发挥与完善。

借鉴欧盟、加拿大、丹麦建立统一、高效的食品安全管制机构的经验，结合我国食品安全管制工作的实际情况，在我国建立统一、高效的食品安全管制机构，赋予该机构制定统一的政策、具体执法和仲裁的权力，使管制的法律、机构统一，责任明确，是逐步改变长期以来我国食品安全政府管制现状的有效途径。另一方面，学习美国的经验，给予该机构足够的财政支持，使其执法的能力增强，不受地方政府和经济利益因素的影响，是当前比较有效的方法。

深圳和上海等地小范围内建立、统一食品安全管制机构的做法也值得推广借鉴。深圳市2004年成立深圳市食品安全委员会负责统一组织领导全市的食品安全工作，进一步划清各部门的职责，各部门管制侧重点有所不同，如：农林渔业局负责农副产品的质量管制，质监局则负责食品生产领域的质量监督，流通领域的食品安全管制主力在工商部门，卫生部门重点在一般餐饮、学校、集体食堂的食品安全监督，食品药品监督管理局行使食品安全管理的综合监督协调职责等。上海市2004年底出台的改革方案，对食品安全管制体制进行了改革探索，将原由卫生部门负责的食品流通和消费环节的管制职责划归食品药品监管部门，卫生部门不再承担包括发放《卫生许可证》、行政检查、行政处罚和行政强制等食品安全方面的管制职责，逐步实现以一个部门为主的综合性、专业化、成体系的管制模式。

(二)强化社会及市场相关监督主体的作用

针对目前我国食品安全管制主体力量小、任务大、食品企业经营分散、规模小、无序竞争等问题，应进一步发挥行业协会、消费者团体和媒体的作用。可以通过建立和完善食品行业协会来整体提高标准，帮助协会成员加强食品安全和达到管理要求。发挥行业协会在宣传国家的法律法规，组织农户、农场进行标准化生产，推广各项适用的先进技术，组织农户、农场销售产品等方面的作用。

媒体也应充分发挥舆论监督的作用，对不安全食品的危害做出客观、准确的报道，以向普通民众及时地传递信息，要鼓励新闻媒体和消费者开展深入广泛的舆论监督工作，积极参与国际机构相关的食品安全议题，从而为进一步规范我国食品安全市场创造条件。

(三)明确不同阶段政府对食品安全市场进行规范的

范围和目标

根据产品生命周期理论，政府规范食品安全市场的工作也应有生命周期，这个生命周期是指食品安全问题由社会需要进入政府规范范畴开始，到最终退出政府规范领域为止所经历的生命循环过程。借鉴产品生命周期理论，把其生命周期阶段划分为出现阶段、成长阶段、成熟阶段和退出阶段。在政府规范食品安全市场的不同阶段。政府关注和规范的重点应有所不同，在不同时期设定不同的规范目标，用恰当的规范方式，以实现社会总体福利最大。如在出现阶段，政府规范应以数量安全为主，首先保证人们有数量充足的食品，手段上以行政干预为主；在成长阶段，以建立规范制度、完善规范政策和规范标准为主，健全市场机制，以行政干预和市场激励双重手段进行规范；在成熟阶段，健全市场机制，充分发挥市场自身的调节能力，以市场激励手段为主；在退出规范阶段，由于市场机制已经非常成熟，各种社会力量的充分参与，食品安全问题不再是政府规范中的重要内容，政府可以把食品安全问题完全交还给健全与发达的市场。食品安全问题及政府对其的规范所经历的变动情况如图2所示：

(四)加强对规范者的规范

对于执法者，也实行严格的责任追究制度。对造成食物中毒的相关责任人进行处罚，对造成食物中毒的当事人和责任领导，不但经济上进行处罚，更重要的要在行政上给予处分。可以推行“引咎辞职”制度，并视情节考虑是否移送司法机关，以此来引起各个部门的注意和重视。

建立相应的激励制度，实现市场与规范者的互动机制，在互动机制中提高规范的效率，具体措施包括：一是提高规范的信息披露程度，增强市场激励。食品安全信息的透明度应当进一步提高，以此消除因信息不对称所产生的各种问题，同时为广大市场主体评价规范机构与规范者的绩效提供条件，以此建立规范机构及规范者与被规范者的互动渠道，提高市场对规范机构和规范者的市场激励。如果没有信息公开和适当的透明度，市场无法对规范者进行公正与适当的评价，便会导致市场约束的缺失，市场对规范者的激励便无法实现。二是完善绩效考核制度，增强制度上的激励。可考虑成立非政府性质的绩效考评委员会，定期对食品安全市场规范机构进行考评，考评的范围包括职能发挥的状况、目标的完成情况、对市场环境的影响、执行与遵守法律的情况等。考评结果将作为国家拨款、任免、升迁及处罚的依据。考评委员会可以设在人大，适当吸收专家与业内人士参加，以保证考评的客观性与公正性。