饶智 肖遥

9月15-18日，中共十七届四中全会在北京召开。会前迟滞20多年的官员财产申报制度再一次被炒热，公众期待颇高，从舆论到学界均对会议作出相关“制度性安排”持乐观态度。

18日，大会审议通过的《中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议公报》，对官员财产申报制度只字未提。而次日的《十七届中纪委第四次全体会议公报》以寥寥几行提及“在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理”，但并未制订“阳光法案”出台时间表。

22日，全国人大常委会法工委副主任信春鹰在回答凤凰卫视记者提问时称，四中全会提到的申报制度是广义的制度建设的内容，可能以法律的形式，也可能是以党纪和政纪的形式（设立）。

“老百姓呼声这么高，再采取敷衍的方式恐怕已很难解决。”中国人民大学法学院证据学研究所所长、曾挂职最高检渎职侵权检察厅副厅长的何家弘教授向《凤凰周刊》记者直言，官员财产申报制度在新疆等地的试点，“关键的部分不敢触动”，现如今，已进入窘境的官员财产申报制度如何抓住契机，尽快进入实质操作层面，还是取决于最高领导人下的“政治决心有多大”。

积重难返

作为杜绝和惩治公职人员腐败行为的一种常用手段，官员财产申报制度主要是通过对官员财产变化的掌控，洞察其行为，对国家公职人员拥有的可疑财产作到实时监控。

清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明指出，2005年12月14日起生效的《联合国反腐败公约》已经把实施财产申报制度作为对缔约国的一个普遍性要求。作为缔约国的中国，其面临的问题不再是可不可以、要不要实施，而是如何有效实施。

早在1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌明确提出：“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家人员是否建立财产申报制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”

据国家检察官科研基金资助项目“职务犯罪防控机理研究”阶段性成果论文《我国财产申报制度的现状、问题及完善途径》—文介绍，翌年，监察部就会同国务院法制局对我国财产申报制度进行论证，并起草过一个草案，但当时人们在认识上尚未一致，有人认为干部很清贫，不需要搞申报，加之缺乏配套制度相佐，第一波立法尝试便遭“夭折”。

“如果当时就搞，相对来说还容易一点。”何家弘认为，那时候整个社会财富的积累才刚开始，官员灰色收入数量还远没有现在这么大，途径也少。，而如今贪污腐败的问题越来越严重，越来越不好办，“没有解套的办法”。

此后，1994年，经中央同意，全国人大常委会才将《财产收入申报法》正式列入“八五”立法规划。而这项立法和改革，直接涉及掌握巨大权力的各级党政官员、特别领导干部这一特殊的社会群体，又几度被搁浅，实质立法工作从未启动。而政府试图仅依靠政策规范官员的财产申报行为。

次年4月30日，中共中央办公厅联合国务院办公厅发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，首次要求党政领导干部申报收入，但不涉及财产。

任建明告诉《凤凰周刊》记者，进入21世纪后的头3年，最高决策层关于官员财产申报制度曾有过几次讨论。2000年12月25日召开的中央纪委第五次全会决定“实行领导干部家庭财产报告制度”。次年6月15日，中纪委、中组部联合颁布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。该规定结合1995年的《规定》，构成了大陆领导干部财产（收入）申报的基本框架。

进一步退两步

北京，一位男子在路边观看反腐内容的宣传板。

“像1995年那样的收入申报，那不是不成功，基本上就是一纸空文。”任建明直言不讳。他指出，一套完整、科学的财产申报制度，基本需要有申报、公开、监督、问责四个环节，及对象、家庭和财产三个范围的划定。

2009年1月1日，远离国家权力中心的西部边陲，新疆阿勒泰地区率先在全国试行县处级领导干部财产申报制度。有学者概括出其四大亮点：由收入申报扩大为财产申报，财产申报由个人扩大为家庭成员，申报的财产要公开接受社会监督，离任申报延续3年。

然而，官方主要公示申报人的收入和收礼情况。申报人的汽车、住房等财产，股票、证券等理财产品，由遗产继承、赠与等形式获得的财产，债券债务以及个人银行存款等7项内容被列为秘密申报范畴，不予公开。

“秘密申报容易给个别领导干部插手和干预办案提供可能。”何家弘认为，真正的财产申报制度必须做到“全部申报”和“向社会公开”，使公众对官员的真实收入做到真正知情，才能进行有效监督。而目前大陆新疆、浙江等地尝试的公务员财产申报制度“搞得太虚”。

同时也有学者指出，阿勒泰地区官员财产申报时间“缓冲期”过长。从规定出台的2008年5月25日至规定正式实施的今年元旦，两者相隔半年有余，虽给相关反腐部门提供充裕的筹备时间，但同时给腐败分子和问题干部提供了可乘之机。此外，制度实施当天仅公布755名初任县处级领导干部的财产收入状况，而那些最需要公布公开的“老资格”县处级领导干部则仍有20多天的“缓冲申报期”。

这种区别对待在何家弘看来有失公允，新官新办法、旧官旧办法给社会传出“很不好”的信号。这种暧昧的制度设计实属“下下之策”。

任建明告诉本刊记者，目前大家争议的焦点倒不是在要不要实行这个制度，而是实行这个制度的条件是不是成熟，“现在主要的阻力还是来自于党政部门领导干部”。

对于各地纷纷设立试点，试水改革，任建明并不看好。“如果中央没有一个统一的部署安排，地方的改革试验也都是改一步退两步。”

地方自愿推行首先往往面临的是省级政府能不能支持，中央是什么态度。“像阿勒泰最后就很难了。”任建明说。而“一下子从高层开始”，任建明也认为“不可能”，“2001年提出现职的省部级干部实施财产申报，最后不是也搁浅吗？”

任指出，在现行体制下，官员财产申报制度的设立应“自上而下”进行，中央先整个部署，制定出一个总的五年计划，然后在一些地方试点。试点中间再对制度进行完善，然后再向其他的地方推广向上延伸。“就算最后没有法律，制定出一个科学完备的政策，依然是可以实施的。”

“大赦”的设想

考虑到大陆贪腐现象积重难返，财产申报制度出台阻力太大，何去年曾在大陆媒体上撰文呼吁大赦天下贪官，以破解官员财产申报制度僵局。该文遭网友炮轰。何认为自己的意思被网友曲解，“大赦天下”实际上是“缓查”。与民营企业的“原罪理论”类似，在特殊历史环境下，腐败官员“肯定不能全部都查”，当下反腐重点应落在“今天和明天的腐败”。

目前学界主流观点认为，官员财产申报制度要“分步走”，先在党内，后推广到公务员，最终走向立法，需要一个较长的缓冲期。何家弘认为这只是“中策”。而在其设想的“上策”中，希望在一个时间点特赦，并在特赦后的一年内将所有体制理顺，“一定要快”。

“没有大的政治决心，没有配套的措施，光出台一个（官员财产申报制度）是糊弄人的。”曾负责最高检渎职侵权工作的何家弘设想，配套措施之一即为参照美国、香港，设立廉政总署，将目前中纪委、国务院、最高检等下属的反贪局、国家预防腐败局、最高检渎职侵权检察厅及职务犯罪预防厅等部门合并，由中央垂直领导。

在地方层面上，重庆市已在按此思路整合政府反贪机构，检察院下属的渎职侵权检察及职务犯罪预防两个部门，联合组建职务犯罪预防局，将反贪、反渎合二为一。

“关键在于‘大赦之后，”何家弘强调，“中央要制订与官员财产申报制度相配套的多种措施，以保证官员财产申报制度能够得到严格而有效的实施。”

编辑 袁凌 美编 黄静