杨　菁

摘要：行政垄断不仅完全具有经济垄断导致消灭、限制竞争的后果，而且对整个社会的危害远远大于经济垄断的危害。不消除行政垄断，就不可能建立起真正意义的社会主义市场经济体制。因此，必须制定专门的法律对行政垄断加以规制。

关键词：行政垄断；反垄断法；法律规制

近年来，随着我国经济体制改革的深入发展，出现了很多不同于计划经济体制的新生事物，表现为与计划经济体制的弊病和市场经济体制的弊病的结合，这种弊病的结合，虽然具有经济体制转变的特征，但具有较强的顽固性，极难治理，这种弊病就是当前常说的行政垄断。行政垄断限制了竞争，扭曲价值规律，阻碍我国社会主义市场经济体制完善和发展的进程，阻碍了统一、自由、竞争有序的市场的形成，必须制定专门的法律制度加以规制和约束。

2008年8月1日，中国《反垄断法》正式颁布实施。反垄断法的核心内容是以强劲手段保护市场的公平合理竞争，制止违法垄断和不正当竞争行为，对于维护市场经济秩序，保证市场经济的正常运行，营造公平有序的市场环境，促进我国社会主义市场经济持续健康发展，具有重大意义，是规范市场经济运行的基本法律。

一、行政垄断的概念

现阶段我国学者对行政垄断概念的表述主要有以下几种：（1）行政垄断是指政府及所属部门滥用行政权力，限制或排除企业间竞争的违法行为。（2）行政垄断的实质，是行政主体出于利益的驱动，滥用行政权力，阻碍、限制或扭曲市场竞争。（3）行政性垄断就是指国家行政机关滥用行政权力而形成的经济领域的垄断。（4）行政垄断是经济垄断、国家垄断以外通过滥用行政权力而产生的一种垄断。（5）我国的行政垄断主要体现为部门垄断和地区垄断。（6）一切领域内的滥用行政权力而产生或维持的垄断都应归入行政垄断范畴。

综合众多学者的观点，笔者认为：行政垄断，从垄断权来源上看，是由于行政权而产生的垄断，因此，这种行政权不仅包括行政法上的国家行政权，还包括任何能产生垄断的行政性权力，也就是说，不管是国家行政还是其它公共行政，只要能造成垄断结果的行为，都是一种行政垄断。鉴于此，笔者认为：所谓的行政垄断，是指任何滥用行政权而产生的阻碍、限制或扭曲市场竞争的行为。

二、目前我国行政垄断的成因

行政垄断的形成和存在，与我国特殊的政治、经济制度和特定历史阶段的国情是分不开的。

（一）经济体制改革的弊端。行政分权体制的形成是行政垄断特别是地区垄断形成的直接原因。地方财政包干制度使地区经济的局部利益不断被强化，本地产品的销售情况直接关系到地方财政，因而从本地区的利益出发，地方政府对自己有竞争力的商品希望打出去，占领的市场越大越好；对自己无竞争力的商品则希望保护起码的市场范围。同时，政企分离的不彻底也为行政垄断的产生提供了现实基础。政府直接指挥企业及企业与政府之间千丝万缕的人际关系格局，形成了一个实力很强的地方垄断集团。

（二）法律制度的不完备。在《反垄断法》出台前，我国没有专门的法律对行政垄断加以规制，尽管《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等法律中有部分条文对行政垄断行为加以限制，但都是笼统地停留在表面层次上的规定，无法对行政垄断这一复杂的社会现象产生有效规制。

（三）行政机关用人制度的驱使。由于我国对地方政府领导的考评标准主要是依据其地方经济发展状况和经济增长指标，因此，有些地方政府的领导为了追求“政绩”，便会在当政时期利用各种手段来保护本地企业，不使其受到外来企业的竞争冲击。与此同时，严格限制外地企业、人员进入本地市场，也是导致行政垄断出现的重要原因之一。

三、《反垄断法》规制行政垄断的必要性分析

行政垄断不仅完全具有经济垄断导致消灭、限制竞争的后果，而且对整个社会的危害远远大于经济垄断的危害。不消除行政垄断，就不可能建立起真正意义的社会主义市场经济体制。

行政性垄断首先也是一种经济垄断，它是以经济为内容和目的的垄断，而不是以行政权力垄断为目的的。这种经济上的垄断实现的原因是行使行政权力的结果，而不是或主要不是企业所能直接做到的。行政垄断的实质，是行政权力超出其权限范围而运用于市场关系中，从而实现行为主体利益的最大化，它是一种追求利益的行为。因此，行政垄断本质同样是经济垄断，行政权的介入是垄断力的来源。在既定的相关市场上，行政权力的来源是唯一的，因而行政垄断主体具有支配性的地位。在限制竞争的效果上，行政垄断与经济垄断的表现也没有区别，即同样使得在即定的相关市场上，形成一种垄断状态。

行政垄断和经济垄断都对自由竞争的市场秩序造成破坏和影响，而且行政垄断又比经济垄断具有更大的社会危害性。因此，《反垄断法》不能因为有掌握行政权的主体的参与，而不对行政垄断进行调整，相反，必须对其加以严格地规制。

四、对《反垄断法》中行政垄断法律规制的构想

（一）制定一部完善的《反垄断法》，成立专门的反垄断执法机构。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议通过了备受瞩目的《反垄断法》。《反垄断法》历经13年，终于得以出台，在真正意义上实现了对行政垄断有了专门的规制之法。同时，它的出台对于推动政府转型，弘扬竞争文化，维护经济民主和自由竞争以及构建社会主义市场经济体制具有十分重要的促进作用。但要有法必依，违法必究，国家相关部门应设置相对独立的、具有权威性的反垄断执法机构，配备专业化的执法人员，由业务精湛、公正廉明的法学家和经济学家、统计学家等组成。

(二)理清《反垄断法》所处的法律环境。《反垄断法》虽已出台，但还需理清与《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《民法通则》中侵权行为损害赔偿等之间的法律关系。建议新出台的《反垄断法》能增加具体规定有关行政垄断的救济途径。修改《行政诉讼法》、《行政复议法》等相关法律，赋予受害方针对行政垄断提出行政复议、行政诉讼的权利，使他们成为《反垄断法》的有益补充和保障。

(三)强化行政垄断行为的法律责任。对行政垄断应规定相应的行政责任、民事责任和刑事责任，要揭开行政主体责任的面纱，追究决策者和相关人员的责任。民事责任主要包括停止侵害、没收违法所得、损害赔偿，这些民事责任形式既可以单独使用，也可以共同使用。行政责任包括通报批评、予以改变或撤销、责令改正、没收非法所得、行政处分等。刑事责任应采用“双罚制”，既对违法主体处以罚金，并对主要责任人和直接主管人员处以相应的刑罚处罚。

诚然，规制行政垄断行为不可能仅靠一部《反垄断法》，也不能仅靠一个权威性很强的执法机构，它需要政治、经济、文化以及法治环境的配合，它需要全社会民众的共同参与，需要全社会的共同努力，认清其本质，消除其根源，最终营造公平、和谐、有序的社会主义市场竞争环境。

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